关于印发《农业部党组贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划〉的实施办法》的通知
农业部
关于印发《农业部党组贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划〉的实施办法》的通知
农党组发[2008]57号
部机关各司局、直属各单位：
《农业部党组贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划〉的实施办法》已经部党组2008年第14次会议审议通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
二〇〇八年八月八日
农业部党组贯彻落实《建立健全惩治和预防腐败体系
2008—2012年工作规划》的实施办法
为全面贯彻党的十七大精神，认真落实中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》（以下简称《工作规划》），推进农业部系统惩治和预防腐败体系建设，结合农业部实际，制定本实施办法。
一、指导思想、工作目标和基本原则
中共中央建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要颁布以来，农业部党组认真贯彻中央的部署和要求，紧紧围绕促进农业农村经济又好又快发展，认真抓好惩治和预防腐败体系建设任务的落实，大力推进教育、制度、监督、改革、纠风和惩处等各项工作，反腐倡廉建设取得了新的进展和成效。总的看，当前农业部的反腐倡廉建设既取得明显成效，又面临和存在一些困难和问题，形势仍然严峻，任务仍然艰巨。各单位和各级领导干部要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，以完善惩治和预防腐败体系为重点，加大工作力度，采取有效措施，持之以恒地推进反腐倡廉建设。
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，以落实党风廉政建设责任制为抓手，根据反腐倡廉面临的新形势新任务，结合“三农”工作实际，以改革创新的精神全面落实《工作规划》提出的任务，扎实推进农业部系统惩治和预防腐败体系建设，为农业农村经济发展和社会主义新农村建设提供有力保证。
（二）工作目标
通过今后五年的扎实工作，各级领导干部反腐倡廉责任意识进一步增强，拒腐防变教育长效机制初步建立，反腐倡廉制度体系更加健全，权力运行监督制约机制基本形成，重点领域体制改革进一步深化，纠正损害农民利益不正之风工作进一步取得成效，腐败现象进一步得到遏制，农业部惩治和预防腐败体系基本框架初步形成。
重点建立起四个工作体系：一是建立领导有力、组织有序、形式多样、教育有效的拒腐防变教育体系；二是建立措施配套、运行规范、易于操作、管理有用的反腐倡廉制度体系；三是建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行监控体系；四是建立敬业为农、优质服务、文明执法、廉洁高效的行业作风规范体系。
（三）基本原则
1．坚持围绕中心、服务大局。以推进农业和农村经济发展为目标，把惩治和预防腐败体系建设寓于各项业务工作的建设、管理和改革之中，做到二者紧密结合，相互促进，共同发展，既发挥服务和促进作用，又推动惩防体系逐步完善。
2．坚持整体推进、惩防并举。紧密结合“三农”工作实际，立足当前，着眼长远，整合各方面力量，坚持教育、制度、监督、改革、纠风和惩处整体推进，做到惩治和预防两手抓、两手都要硬，把改革的推动力、教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力、惩治的威慑力有效结合起来，推动形成反腐倡廉建设的综合效果。
3．坚持突出重点、注重实效。紧紧抓住农业部系统容易发生不廉洁行为和腐败现象的重要领域、重点岗位和关键环节，以领导干部为重点，以规范和制约权力为核心，加大工作力度，采取有效措施，力争取得实效。
4．坚持改革创新、与时俱进。认真研究农业部系统反腐倡廉建设面临的新情况新问题，探索和把握反腐倡廉建设的特点和规律，巩固已有成果，破解工作难题，创新工作思路，完善工作机制，使反腐倡廉建设适应农业农村经济发展变化，更加富有成效。
二、推进反腐倡廉教育
（一）突出教育重点
切实加强对党员干部特别是领导干部的反腐倡廉教育，使各级领导干部真正做到自重、自省、自警、自励，以身作则，率先垂范。领导干部要带头学习反腐倡廉理论，带头宣讲辅导，带头撰写学习体会。坚持把反腐倡廉宣传教育贯穿于领导干部的培养、选拔、管理、使用等各个方面。把中国特色社会主义理论体系和反腐倡廉理论作为领导干部理论中心组学习的重要内容，作为新任职的领导干部教育培训的重要内容。领导班子主要负责人讲党课要把廉政建设作为重要内容。各级党组织对本单位反腐倡廉教育要定期作专题分析。（负责单位：直属机关党委、办公厅、人事劳动司、驻部纪检组监察局、各单位党组织）
（二）丰富教育内容
开展理想信念教育。坚持进行党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验教育，教育和引导党员领导干部坚定共产主义远大理想和中国特色社会主义信念，牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，牢固树立正确的权力观、地位观、利益观和社会主义荣辱观。（负责单位：直属机关党委、各单位党组织）
开展法纪教育。认真组织学习党章等党内法规和国家法律法规，组织开展党风党纪专题教育，加强党性修养和从政道德修养，增强法制观念和纪律意识，打牢廉洁从政的思想政治基础。尤其要切实加强政治纪律教育，不断增强党员干部的政治意识、大局意识、责任意识，切实维护中央的权威和党的集中统一。（负责单位：直属机关党委、各单位党组织、驻部纪检组监察局）
开展党的作风教育。以党的优良传统、社会主义荣辱观和八个方面良好风气教育为重点，大力倡导艰苦奋斗、勤俭节约的作风，牢记“两个务必”，切实提高领导干部的道德水平和廉政意识，促进机关和干部作风进一步转变。（负责单位：直属机关党委、办公厅、人事劳动司、各单位党组织）
开展岗位廉政教育。对新任用干部、新录用公务员和工作人员，按照干部管理权限进行任职谈话时增加廉政教育的内容。对人财物管理的重点岗位，要加强经常性教育，特别是在干部考察、项目审批、资金安排、出差、出国（境）、开展工作检查、政府采购、招投标等活动之前，都要进行廉政教育和提醒。（负责单位：人事劳动司、直属机关党委、发展计划司、财务司、驻部纪检组监察局、各单位党组织）
（三）改进教育方法
倡导复合式教育。采取个人自学、专题辅导、集中培训、上党课和实地参观等多种形式，既重视集中式教育，又注重自我教育，不断探索群众喜闻乐见、形式多样的教育途径。部机关每年要组织一次反腐倡廉教育报告会。（负责单位：直属机关党委、办公厅、驻部纪检组监察局、各单位党组织）
推进廉政教育进课堂。在干部任职培训、初任培训等各类培训中开设廉政教育课程，并保证不少于半天的课时量。组织编写符合农业部干部教育培训实际的有针对性的反腐倡廉教材。（负责单位：人事劳动司、直属机关党委、驻部纪检组监察局、中央农业干部教育培训中心）
开展电子化教育。充分运用信息技术等现代化手段，在局域网设立廉政专栏、举报信箱，在电子屏幕宣传廉政内容等，使廉政教育由虚变实。（负责单位：驻部纪检组监察局、人事劳动司、直属机关党委、信息中心、各单位党组织）
（四）建立教育长效机制
建立健全开展反腐倡廉教育的相关制度，使教育工作和教育活动在领导、组织、时间、经费上得到切实保障。建立教育活动质量的考核评价制度，检验教育效果，提高教育质量。反腐倡廉教育要纳入思想政治教育工作总体规划，纳入年终干部考核内容，做到明确责任主体，明确牵头单位，明确部门责任，整合教育资源；做到经常对教育工作进行督促检查和工作考评，总结经验，表彰先进。（负责单位：直属机关党委、人事劳动司、各单位党组织）
（五）抓好典型教育
结合部内“两优一先”等评选表彰活动，及时发现身边勤政廉政典型，大力宣传其先进事迹，教育和引导党员干部踏实做事、勤政廉洁。注意运用发生在部系统违纪违法案例，开展警示教育，用身边的事教育身边的人。组织开展预防职务犯罪讲座和实地参观等活动，做到以案为鉴、警钟长鸣。（负责单位：直属机关党委、驻部纪检组监察局、各单位党组织）
（六）开展主题教育活动
紧紧围绕党的中心工作和“三农”工作实际，根据新时期反腐倡廉形势任务的要求和党员干部的思想状况，确立教育主题，开展相关主题教育活动，引导广大党员干部自觉改造主观世界，提高思想和党性修养，切实解决思想和作风等方面存在的突出问题。根据中央统一部署，认真开展深入学习实践科学发展观等活动，不断增强党员干部贯彻科学发展观的自觉性和坚定性。（负责单位：直属机关党委、办公厅、人事劳动司、各单位党组织）
（七）加强廉政文化建设
围绕建设社会主义核心价值体系，结合社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育和法制教育，开展丰富多彩的廉政文化创建活动。以“为民、务实、清廉”为主题，深入开展“创建文明机关，争做人民满意公务员”活动，继续推进文明司局（单位）创建工作。推出一批“廉政文化精品”，出版一批廉政文化建设优秀图书、电子音像制品，组织廉政文化专项活动，开设“廉政文化”专栏。以建廉政书屋等文化活动为载体，继续推进廉政文化进农村工作。（负责单位：直属机关党委、办公厅、科技教育司、驻部纪检组监察局、中国农业出版社、中国农业电影电视中心、中央农业广播电视学校、农民日报社、中国农村杂志社）
三、健全和完善反腐倡廉制度体系
（一）建立健全反腐倡廉基本制度
1、建立党风廉政建设责任制配套制度。严格执行党风廉政建设责任制，由上而下签订责任书，做好责任分解、考核和追究。根据工作实际修订农业部党组《关于落实中共中央国务院〈关于实行党风廉政建设责任制的规定〉的实施办法（试行）》。制定农业部党组对违反党风廉政建设责任制规定实施责任追究的暂行办法，完善党风廉政建设责任制检查考核相关指标体系。（负责单位：驻部纪检组监察局、各单位）
2、制定驻部纪检组监察局履行监督职责的办法。建立司局级领导干部廉政档案制度。（负责单位：驻部纪检组监察局、人事劳动司、直属机关纪委）
3、贯彻落实中央即将制定的《中国共产党纪律处分条例》的配套规定、对事业单位工作人员和国有企业人员的纪律处分规定、在查处违纪案件中规范和加强组织处理工作的意见以及修订的《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》等相关规章，修订制定我部《关于处分违纪党员审批权限的规定》、《关于处分违纪党员的工作程序》、《关于处分违纪党员有关材料呈报、备案和归档的规定》等相关制度。（负责单位：直属机关党委、人事劳动司、驻部纪检组监察局）
4、贯彻落实中央即将出台的《关于在党的地方和基层组织中实行党务公开的意见》，研究制定我部贯彻落实的意见。（负责单位：直属机关党委）
5、贯彻落实《关于加强廉政文化建设的指导意见》，制定我部贯彻落实的具体实施办法。（负责单位：驻部纪检组监察局、办公厅、直属机关党委）
（二）加强源头防治领域的制度建设
1、研究制定《农业部干部交流工作规定》，对培养锻炼性交流、回避性交流、任职期满交流等进行规范。研究制定领导干部经济责任审计审前预告和审后通报制度。研究制定《农业部党政领导干部任期经济责任审计工作规范》。制定返聘干部联系制度。（负责单位：人事劳动司、财务司、离退休干部局）
2、建立预算管理相关制度。制定《农业部加强预算管理的指导意见》、《农业部部门预算管理规范》、《农业部财政拨款预算执行管理办法》。研究制定直属单位财政运转经费管理办法。（负责单位：财务司）
3、建立国有资产管理制度体系。制定《农业部机关固定资产管理实施细则》、《农业部事业单位国有资产管理暂行办法》，并分类制定固定资产、无形资产、对外投资、流动资产四类管理制度，构建事业单位国有资产全过程的有效监管体系。制定《农业部土地资产管理办法》、《农业部房产管理办法》等专项管理制度，明确对房地产处置开发行为实施监管的具体程序和要求。制定《农业部关于事业单位进一步加强所办实体监管的意见》、《农业部关于事业单位对外投资暂行管理办法》以及企业清理、改制等相关配套实施细则，构建事业单位办企业全程监管体系。（负责单位：财务司）
4、加强政府采购相关制度建设。研究制定《政府采购审计检查工作细则》。探索建立政府采购违规违纪行为的责任追究机制，修改现行的《农业部政府采购管理办法》，提出具体的惩治措施。（负责单位：财务司）
5、完善招标投标制度。根据国家有关法律法规及近年来的管理实践，研究修订农业建设项目招标投标管理规定。（负责单位：发展计划司）
6、建立支农惠农政策监督检查办法，将财政支农政策和项目专项检查制度化；探索建立项目执行的绩效考核办法，建立健全及时准确的财政资金使用效益评价和反馈机制。（负责单位：财务司、发展计划司）
（三）加强纠风、执法领域的制度建设
1、健全农村土地承包法律体系。加快推进农村土地承包纠纷仲裁立法进程，会同有关部门研究制定农村土地承包违法违纪行为处分的规定，配合推进《农民权益保护法》出台。（负责单位：农村经济体制与经营管理司、驻部纪检组监察局）
2、制定《加强农村集体资产承包、租赁、出让管理的意见》，进一步规范农村集体土地、滩涂、水面等资源的开发利用。（负责单位：农村经济体制与经营管理司、渔业局、畜牧业司）
3、完善农资监管制度体系。加快制修订《农药管理条例》等农资监管法律法规，完善相关配套规章，落实监管责任。（负责单位：市场与经济信息司、种植业管理司、产业政策与法规司）
4、建立农产品质量安全监管法律法规配套制度。组织制定地理标志农产品保护、农产品质量安全速测认定管理、农产品质量安全信息发布、农业投入品监督抽查和结果公布、农产品质量安全事故报告处理、农产品质量安全责任追究、国家农产品质量安全风险评估专家委员会管理等办法和制度。（负责单位：市场与经济信息司）
5、制定农业行政执法责任追究制度。建立对执法机构和行政执法人员的评议考核制度，建立完善农业行政执法责任追究制度。（负责单位：产业政策与法规司、人事劳动司、驻部纪检组监察局）
6、制定《农业部外事管理工作规定》、《关于加强因公出国（境）团组境外纪律教育培训工作的暂行规定》，加强出国境管理工作的制度化、规范化。（负责单位：国际合作司）
（四）坚持制度建设的与时俱进
对现行的各项规章制度，进行及时检查清理，已经过时的要及时废止，部分内容不适合形势要求的要抓紧修订完善，需要细化的要尽快制定实施细则。特别要针对实际工作中容易出现漏洞和产生问题的环节，进行建章立制，逐步完善反腐倡廉制度体系。要加大对已有规章制度落实和执行情况的督促检查，维护制度的严肃性和执行力。（负责单位：产业政策与法规司、办公厅、各单位）
四、强化监督制约
（一）加强对领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督
1、加强对领导干部遵守党的政治纪律情况的监督。把党员领导干部遵守党的政治纪律情况，作为党内监督的重点内容，列入党员领导干部民主生活会和民主评议党员对照检查的内容。严肃查处公开反对党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，拒不执行党和国家的方针政策和重大工作部署及各级党组织重要决定，参加“法轮功”等邪教组织以及编造谣言损害党和国家形象等违反党的政治纪律的案件。（负责单位：驻部纪检组监察局、直属机关纪委、人事劳动司、各单位）
2、加强对贯彻落实科学发展观和党的“三农”工作重大决策部署情况的监督。围绕建设社会主义新农村等重大决策部署落实情况进行监督检查，防止和纠正违背科学发展观要求的行为。不断推动完善现有支农惠农政策，建立目标清晰、稳定增长的农业支持保护体系。加强制度建设，建立责任明确、规范高效的财政支农政策和项目落实机制。加强对中央支农惠农政策资金使用情况监督检查，规范操作程序，强化资金管理。探索建立农业财政专项管理信息系统，完善事前审核、事中监督和事后评价机制，落实建设项目责任追究制度。（负责单位：办公厅、财务司、发展计划司、直属机关党委、各业务司局、驻部纪检组监察局）
3、加强对领导干部执行民主集中制情况的监督。认真开展对涉及干部任免和奖惩、重要决策、重大项目安排和大额资金使用等方面贯彻执行民主集中制及领导班子议事规则情况的监督检查。完善领导、群众和专家相结合的决策机制，推进决策的科学化、民主化。（负责单位：人事劳动司、直属机关党委、驻部纪检组监察局）
4、加强对落实领导干部廉洁自律规定情况的监督。重点治理领导干部违反规定收送现金、有价证券、支付凭证和收受干股，以及以赌博和交易等形式收受财物、利用婚丧嫁娶等事宜收钱敛财、利用职务上的便利获取内幕信息进行股票交易、在住房上以权谋私等问题，纠正和查处领导干部放任、纵容配偶、子女和身边工作人员利用其职权和职务影响经商办企业等问题。（负责单位：直属机关纪委、人事劳动司、驻部纪检组监察局）
5、加强上级党委和纪委对下级党委及其成员的监督。完善修订党建工作考核办法，健全上级党委、纪委对下级党组织及其成员经常性考察和定期考核机制。加强党组织领导班子内部监督，主要负责人自觉接受领导班子成员的监督。加强同级纪委对党委领导班子的监督。加强派驻纪检监察机构对农业部领导班子及其成员的经常性监督。建立健全各级党组织领导班子定期向党员大会、全委会报告工作制度，充分发挥基层党组织和党员在党内监督中的作用。（负责单位：直属机关党委、直属机关纪委、驻部纪检组监察局、各单位党组织）
6、加强对落实党风廉政建设责任制情况的监督。加大对责任制落实情况的检查、考核和追究力度。每年开展一次党风廉政建设责任制落实情况的专项检查，把责任制落实情况作为领导班子考察的重要内容，作为对领导干部的业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。（负责单位：驻部纪检组监察局、人事劳动司、直属机关党委）
（二）加强对重要领域和关键环节权力行使的监督
1、加强对干部选拔任用工作的监督。加强对干部选拔任用全过程的监督，坚持干部监督工作联席会议制度，发挥监督合力作用。坚持和完善干部选拔任用前征求同级纪委、纪检监察部门意见的制度。畅通对干部选拔任用问题的反映渠道，加强对群众举报问题的核查工作，在干部提拔任用公示期间有问题反映的要及时组织调查，调查结束后再作是否任免的决定。（负责单位：人事劳动司、直属机关纪委、驻部纪检组监察局）
2、加强对行政审批权的监督。认真贯彻落实《行政许可法》和《农业部实施行政许可责任追究规定》，进一步完善行政审批综合办公，充分发挥行政许可电子监察作用，进一步加大对行政许可受理、办理、办结、回复等各环节的监控力度。完善网上投诉举报系统，健全网上投诉举报信息受理、办理工作机制。每年至少组织一次行政许可方面的专项检查。（负责单位：办公厅、产业政策与法规司、驻部纪检组监察局）
3、加强对财政资金和国有资产监管。严格执行资产配置办法和配置标准，积极推行实物费用定额制度；严格履行资产使用和处置事项的审批手续，推行单位民主决策，建立科学的论证评价体系；进一步完善国有资产保值增值考核体系，制定新的考核办法；推进国有资产管理信息化建设，建成农业部国有资产动态监控系统，实现从国有资产的管理、统计、查询、分析一直到决策支持等资产全过程管理。实行重大投资论证制度、重大投资领导班子集体决策制度和重大投资决策失误责任追究制度。（负责单位：财务司、各有关单位）
4、加强对招标投标、政府采购工作的监督。严格审查项目招标方案和招标投标情况书面报告，进一步规范项目招标方案的批复。加强评标专家库管理，严格评标资格认定。认真做好招标投标举报受理工作，严肃查处招标投标过程中的违纪违规行为。科学合理地编制政府采购预算和采购计划，加强对采购过程的监督管理和对采购结果的财务把关，加大政府采购操作执行环节的监管力度。（负责单位：发展计划司、财务司、各单位）
5、加强对农业行政执法工作的监督。进一步完善执法主体资格制度，抓好植物检疫、动物防疫监督、渔政等法律和行政法规授权的执法工作，以及农机监理和草原监理等执法工作。推进农业综合执法，建立执法联动机制和执法信息互通平台，落实行政执法责任制。对行政复议案件和参加行政诉讼案件过程中发现的问题，加大行政执法过错责任追究力度。（负责单位：产业政策与法规司、各有关单位、驻部纪检组监察局）
（三） 发挥监督的整体合力作用
1、切实加强党内监督。坚持领导干部参加双重组织生活会制度，接受党员群众的监督。切实改进民主生活会方式方法，增强党内政治生活的原则性，加强领导班子成员之间的相互监督。落实领导干部报告个人有关事项的规定。落实领导干部述职述廉、诫勉谈话和函询制度。推进党务公开，落实党员在党内监督中的责任和权利。建立纪检监察机关与组织部门有关情况通报制度。（负责单位：直属机关党委、人事劳动司、驻部纪检组监察局、各级党组织）
2、加强群众和民主监督。利用举报箱、举报电话等形式，支持和保证群众监督。定期向单位民主党派和无党派人士通报情况，听取批评和建议。切实推进信息公开，建立信息公开电子监察系统，开展信息公开督查，对应公开未公开的行为进行及时纠正。坚持部领导信访接待日制度，健全受理群众举报违纪违法行为的工作机制。加强中国农业信息网网上信访的处理。（负责单位：办公厅、直属机关党委、直属机关纪委、人事劳动司、驻部纪检组监察局、各单位）
3、加强专门机关监督。充分发挥行政监察职能作用，开展执法监察、廉政监察和效能监察。加强行政执法责任制落实情况的监督检查，推行机关绩效管理和行政问责制度。严肃查处违反政纪的案件。加强对部属单位领导干部任中、离任经济责任审计。加强对重点专项资金和重大投资项目的审计。（负责单位：驻部纪检组监察局、办公厅、人事劳动司、财务司）
4、加强和完善巡视工作。拓宽巡视工作信息渠道，适时跟进回访。对巡视中发现的诸如干部选拔任用、违反廉洁自律规定、严重损害群众利益的问题要加大查处力度，整改措施要责成有关部门抓落实。运用好巡视工作成果。（负责单位：人事劳动司、直属机关党委、驻部纪检组监察局）
五、深化体制机制制度改革
（一）进一步深化干部人事制度改革
完善干部考核评价体系，发挥考核在干部任用和监督管理中的作用。稳步推进竞争上岗工作。建立干部初始提名情况和推荐、测评结果在领导班子内部公开制度。加大干部交流力度，重点加强从事执纪执法、干部人事、审计、项目审批和资金管理等重要岗位干部的交流。推进事业单位领导干部任期制，实行任期目标管理，采取届中、届末考核方式加大考核力度。（负责单位：人事劳动司、各单位）
（二）推进行政管理体制改革
继续深化行政审批制度改革，进一步清理取消和调整行政审批项目，规范行政审批行为。探索将非许可的行政审批纳入综合办公。推动政务公开逐步由静态的信息公开向动态的过程公开延伸。通过完善制度、规范程序、健全机制、强化培训等措施，进一步加快政务运转速率，提高行政效能。建立健全重大事项应急管理工作机制。（负责单位：办公厅、人事劳动司、产业政策与法规司、驻部纪检组监察局、各有关单位）
（三）进一步深化财政管理制度改革
进一步推进和鼓励部属单位开展实物费用定额试点工作。加快国库集中收付制度改革，推进我部部属单位财政直接支付与授权支付各项工作进程，减少资金拨付中间环节。推进部门预算的公开透明，逐步探索将预算分配原则、标准、办法和结果向部属预算单位公布，并通报预算安排和测算标准。进一步完善工资收入分配制度，继续清理规范津贴补贴。（负责单位：财务司、人事劳动司、各单位）
（四）深化政府采购制度改革
扩大政府采购范围和规模，严格实行“管采分离”，加强对政府采购各个环节的监管。进一步完善政府采购预算管理，逐步实现按规定应当进行政府采购的事项全部实施政府采购。加强政府采购资金支付管理，探索建立政府采购违规违纪行为的责任追究机制。（负责单位：财务司、各单位）
（五）推进公务消费制度改革
推进领导干部职务消费活动的公开化透明化。建立农业部事业单位财务报告制度，积极推进公务卡试点改革，强化对领导干部职务消费的民主监督和财务监督。把领导干部公务消费情况列入经济责任审计的重要内容。推进公务通讯、会议管理、公务用餐和公务用车等后勤管理制度改革。（负责单位：财务司、办公厅、人事劳动司、机关服务局、各单位）
（六）推进事业单位体制改革
积极稳妥地推进事业单位分类改革，明确事业单位职责和性质，理顺职能，优化结构布局，结合人事、分配、投入、保险等配套措施的出台，不断完善事业单位的管理体制和运行机制。进一步完善事业单位工资收入分配制度。（负责单位：人事劳动司、各有关单位）
（七）推进对事业单位所办企业监管体制改革
强化对外投资监管，加强对对外投资和企业国有产权变动事项的审批，构建对外投资评审机制。积极稳妥地推进企业产权多元化改革，完善企业治理结构。督促事业单位加强对所办企业的财务审计工作。切实规范事企资产关系，规范事企资金往来。对于事业单位未有效履行监管职责造成国有资产损失或者其他严重后果的，实行严格的责任追究。（负责单位：财务司、各单位）
六、坚决纠正损害农民利益等不正之风
（一）深入开展专项治理
1、加强对农民负担综合治理和专项治理。修订完善《农民承担费用和劳务管理条例》。建立健全涉及农民负担收费文件“审核制”、涉农税收价格和收费“公示制”、农村公费订阅报刊“限额制”、农民负担“监督卡制”、涉及农民负担案（事）件“责任追究制”五项制度。积极推动一事一议筹资筹劳，建立筹补结合的农村公益事业投入新机制。继续落实国有农场税费改革政策。继续做好乡镇企业和农产品加工业治乱减负工作。配合有关部门清理取消针对农民工进城就业的歧视性和不合理限制。（负责单位：农村经济体制与经营管理司、农垦局、渔业局、乡镇企业局、产业政策与法规司）
2、认真开展农村土地突出问题专项治理。坚决纠正在农村土地承包、征占农村集体土地和农民承包地中损害农民权益的突出问题，严肃查处各种违法违纪行为。加强对征地补偿费在农村集体经济组织内部分配的监管。加强土地承包和流转的规范管理和服务,督促和指导各地继续做好延包后续完善工作，建立农村土地承包经营权流转备案制度。继续推进农村土地承包纠纷仲裁试点工作和土地承包纠纷仲裁立法工作。落实草原家庭承包经营责任制，进一步加大草原执法监督力度，严厉查处破坏草原的违法案件。维护渔民水域滩涂使用权，完善养殖权制度，协调督促各地妥善解决在渔业水域滩涂使用和征占用中侵害渔民合法权益问题。加强对重大农村土地承包信访案件的督查督办。（负责单位：农村经济体制与经营管理司、畜牧业司、渔业局、办公厅）
3、继续开展农资打假专项行动。加强对农资生产、流通环节监管，严肃查处制售伪劣农资和哄抬农资价格等坑农害农行为。深化农资监管体制改革，推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。实施“放心农资下乡进村示范工程”，加强对农业部定点农资市场的监管。（负责单位：市场与经济信息司、种植业管理司、畜牧业司、兽医局、渔业局、驻部纪检组监察局）
4、深入开展农产品质量安全专项整治。加强农产品质量全程监管能力建设,建立健全农产品质量安全标准体系、检验检测体系和认证体系，加强农药、兽药、饲料和饲料添加剂等农业投入品监控，加强食用农产品污染物监控，开展主要农产品例行监测，强化对认证农产品的监督管理。加强应急工作体系建设，有效应对和严肃查处重大农产品质量安全事件。（负责单位：市场与经济信息司、种植业管理司、畜牧业司、兽医局、渔业局）
5、对在专项治理、工作督查、信访举报中发现的严重损害农民利益不正之风问题，在坚决纠正的同时，要对不正之风背后隐藏的失职渎职、官商勾结、权钱交易等严重腐败问题加大查处力度，严肃追究责任。对典型案件，要抓住不放，一查到底，并进行公开曝光。（负责单位：驻部纪检组监察局、农村经济体制与经营管理司、市场与经济信息司、有关业务司局）
（二）进一步加大纠风工作力度
1、加强对中央支农惠农政策落实情况的监督。建立健全财政支农政策和项目监管机制，加大项目资金监管力度，开展专项检查。建立违纪违法行为举报投诉和督查督办机制，严肃查处违规违纪问题。强化对农业生产救灾专项资金的使用监督。（负责单位：财务司、发展计划司、驻部纪检组监察局）
2、配合抓好治理公路“三乱”工作。严格公路动物卫生监督检查站、植物检疫检查站的监督管理，建立检查站设立的动态管理制度。加强检查站工作人员岗位培训。建立检查站考核评价体系。配合有关部门开展治理公路“三乱”工作。（负责单位：兽医局、种植业管理司、驻部纪检组监察局）
3、加强村级资产财务管理和监督。推进村级集体经济组织财务管理规范化建设，开展全国农村集体财务管理规范化示范村试点工作。规范和完善村级会计委托代理服务制度，推动各地进一步做好村干部任期和离任经济责任专项审计。稳步推进农村集体经济组织产权制度改革工作。加强对村级债务化解工作的调研和指导。推进村务公开和村级财务公开，完善村集体经济组织民主理财和民主监督。（负责单位：农村经济体制与经营管理司）
4、严格规范行政执法行为。坚持执法案卷评查制度，健全执法统计报告制度，不断规范执法程序和执法行为。（负责单位：产业政策与法规司、种植业管理司、兽医局、渔业局、市场与经济信息司、科技教育司、畜牧业司）
5、严格规范评比达标表彰、举办节庆等活动。严格审核评比达标表彰活动，修订完善相关制度和措施，切实加强日常监管。严格控制党政机关举办节庆活动，规范审批程序、标准、范围，严格审批纪律。坚决纠正和查处滥用财政资金，利用行政权力拉赞助、搞摊派，以及利用举办节庆活动谋取私利、用公款大吃大喝、游山玩水和进行高消费娱乐活动等行为。（负责单位：办公厅、直属机关纪委、驻部纪检组监察局）
（三）健全防治不正之风的长效机制
1、开展多种形式的政风行风建设活动。进一步落实《农业部党组关于加强领导干部作风建设的意见》和《农业部关于进一步加强农业系统政风行风建设的意见》，切实加强农业部机关作风建设，弘扬求真务实、厉行节约、艰苦奋斗的良好作风。深入开展建文明窗口、树行业新风等活动。积极宣传农业系统政风行风建设的先进典型。加强农村基层党风廉政建设，积极推进各级农业部门及基层站所的作风建设。配合有关部门制定关于实行农村基层党风廉政建设责任制的规定。（负责单位：办公厅、各业务司局、驻部纪检组监察局）
2、畅通群众反映问题的渠道。充分利用农业12316服务热线、监督举报箱、开办专栏等多种形式，畅通群众反映问题的渠道，对农民反映的突出问题进行重点督办。继续督促地方农业部门把民主评议行风作为推动政风行风建设的重要举措，进一步完善政风行风建设的监督平台，不断增强民主评议的有效性。（负责单位：办公厅、市场与经济信息司、各业务司局）
七、保持查办案件工作力度
（一）坚决查处违纪违法案件
严厉查处违反政治纪律、滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件。严厉查处官商勾结、权钱交易、权色交易和严重侵害农民利益的案件。严肃查处利用行政执法权、行政审批权索贿受贿、徇私舞弊的案件。严肃查处农业投资项目中规避招标、虚假招标的案件。严肃查处在产权交易、资本运营和经营管理中隐匿、私分、侵占、转移国有资产以及领导人员失职渎职造成国有资产流失的案件。严肃查处严重违反组织人事纪律的案件。严肃查处贿赂案件，既要惩处受贿行为，又要惩处行贿行为。（负责单位：驻部纪检组监察局、直属机关纪委、人事劳动司）
（二）继续深入开展治理商业贿赂专项工作
继续推进自查自纠和专项治理，坚决纠正不正当交易行为。结合各单位实际，重点查处工程建设、政府采购、图书发行、行政审批等方面的商业贿赂案件。针对存在的问题，建章立制，推动改革创新，逐步建立健全预防和治理商业贿赂的长效机制。（负责单位：驻部纪检组监察局、财务司、直属机关纪委）
（三）提高执纪执法水平
1、进一步加强和改进查办案件工作。坚持依纪依法办案，严格履行办案程序，加强案件审理工作。改进办案方式和方法,加强对新形势下办案工作特点和规律的研究。加大组织处理工作力度，提高运用组织处理和纪律处分的综合效果。（负责单位：驻部纪检组监察局、直属机关纪委、人事劳动司）
2、加强信访举报工作。进一步完善信访工作程序，健全来信来访实名举报办理规定，对实名举报实行反馈和回复制度，严格为举报人保密。完善信访督办机制，建立信访重要案件线索统一排查制度，加强对来信来访反映问题核查的交办、督办工作，发挥信访举报在惩治腐败中的重要作用。（负责单位：办公厅、驻部纪检组监察局、直属机关纪委、各单位）
3、加大查处案件的组织协调力度。加强纪检监察与法院、检察、公安、审计等执纪执法机关的协作配合，建立健全驻部纪检组监察局与机关纪委、组织人事等部门分工合作、相互协调的工作机制，进一步形成惩治腐败的整体合力。（负责单位：驻部纪检组监察局、直属机关纪委、人事劳动司）
（四）继续发挥查办案件的治本功能
深入剖析发生在部系统的典型案例，深刻总结教训，查找制度漏洞，促进建章立制。利用典型案例，通过编发通报、制作专题片、讲党课等多种形式开展警示教育。实现查处案件的政治效果、社会效果和法纪效果相统一。（负责单位：驻部纪检组监察局、直属机关纪委、各单位）
八、建立贯彻落实的工作机制
（一）加强组织领导
各单位、各级党组织要把落实《工作规划》和本办法作为今后五年反腐倡廉建设的一项政治任务来抓，切实加强组织领导，列入重要议事日程，与业务工作一起部署、一起落实、一起检查、一起考核。要进一步健全惩防体系建设组织实施的领导机构，成立由一把手负总责的本单位落实工作领导小组。在《工作规划》及本办法贯彻落实过程中，一把手要真正做到重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重点案件亲自督办。
（二）抓好责任落实
各单位党政领导班子特别是一把手要切实增强责任意识，严格执行党风廉政建设责任制，担负起全面领导《工作规划》贯彻落实的政治责任。各级领导班子及其成员是党风廉政建设的责任主体，主要领导干部是党风廉政建设的第一责任人，也是抓《工作规划》贯彻落实的第一责任人，必须一级抓一级，一级对一级负责；其他成员根据分工，按照“谁主管谁负责”的原则，抓好负责范围内的《工作规划》贯彻落实工作，做到齐抓共管，确保任务落实。
（三）强化协调配合
各牵头负责的单位（负责单位中排在第一位的）要对承担的工作任务制定落实的具体措施，有的还要进行进一步分解，按照协助部门的职责落实相应的任务。协助部门要积极配合支持，承担起相应的工作职责。纪委和纪检监察部门要切实履行职责，协助党委健全工作机构，制定工作方案，作出具体安排，组织有关部门抓好工作落实。各单位要与贯彻落实《工作规划》领导小组加强沟通联系，建立信息通报和专报制度，及时报告工作进展情况。
（四）开展监督检查
各牵头负责的单位每年要对工作进展情况进行专项检查，查找问题，认真整改，总结经验，推动工作，并向部贯彻落实《工作规划》领导小组提交工作报告。部党组把各单位贯彻落实《工作规划》和本实施办法情况纳入每年组织开展的党风廉政建设责任制专项检查的重要内容，列入对各单位领导班子和领导干部的考核评价范围，作为工作实绩评定和干部奖惩的重要内容，严格责任考核，强化责任追究。部贯彻落实《工作规划》领导小组及其办公室要认真负责地做好组织协调和指导督导工作。要注意研究贯彻落实工作中遇到的具体问题，及时总结和推广各单位好的做法和成功经验。
张新宝 中国人民大学法学院 教授
岳业鹏 中国人民大学法学院 民商法博士研究生
关键词: 大规模侵权；赔偿基金；设立机制；运行规范；赔偿标准
内容提要: 在风险社会背景下，大规模侵权造成的众多受害人的救济需求及对社会稳定形成的压力，需要建立符合中国国情的救济模式及社会管理思路的创新。赔偿基金是实践证明的行之有效的应对大规模侵权事件的技术性方案，建议由国务院尽快制定《大规模侵权损害赔偿基金条例》，明确规定赔偿基金的设立机制、运行规范、赔偿标准及与民事诉讼等救济途径的关系等重大问题，实现赔偿基金的制度化、规范化。被侵权人选择赔偿基金的救济方式，应当签订和解协议，放弃提起民事诉讼的权利。
引 言
我国2008年发生的震惊中外的三鹿奶粉事件，虽三鹿乳业集团最终以破产而告终，相关责任人也受到了法律的严惩，但至今却仍让人记忆犹心。近30万患儿受到了不同程度的人身伤害，虽有90%以上的患儿家长领取了赔偿金，但留给诸多“结石宝宝”的是可能永远的伤痛或是不堪的回忆，对我国经济和社会秩序所造成的损害也是无法估量的。
2010年4月，英国石油公司（BP）位于墨西哥湾的代号“深水地平线”的钻井平台起火发生爆炸，致11人死亡7人重伤，钻井沉入海底后，油井开始向外喷发每天超过5000桶原油，美国墨西哥湾海域的生态系统遭到严重破坏，与之相关的旅游、捕捞、航运等各项活动均受到此次事故的严重影响。
2011年3月，由地震引发的福岛核电站泄漏事故导致日本多个县市的空气、饮用水和土壤中放射性物质严重超标，同时造成核辐射物质的进一步扩散，包括我国在内的世界许多国家都检测到泄露的人工放射性核物质碘—131。此次核泄漏事故对生态环境及其人们身体健康所造成的威胁尚未尽可知。
2011年6月，美国康菲石油中国有限公司(康菲中国)作业的蓬莱19-3油田发生渗漏漏油，对周边海域生态环境及渔业造成严重危害。尽管在海洋局反复催促下，勉强公开道歉，但针对事故损失以及海洋生态的赔偿方案始终只字不提。乐亭养殖户代表向康菲石油公司提出索赔3.3亿元的起诉，却被天津海事法院以“证据不足”为由不予立案，诉讼救济遭遇困境。近日，康菲公司宣布将设立基金承担责任，但也被指缺乏诚意。有公民提起环境公益诉讼，要求中海油和康菲公司立即成立100亿元的赔偿基金，但前景不甚明朗。[1]康菲漏油事件发生近三个月来，虽然媒体炒得轰轰烈烈，但油污仍在继续，损失的赔偿还遥遥无期。
近年来，全球频发的各种惊心动魄的大规模侵权事件的报道几乎时时充斥在我们耳边，不断印证并强化着人们关于“2012”的灾难映象。尽管无法完全杜绝此类事件的发生，但如何妥善应对，并及时、充分、公正地弥补由此造成的灾难性损害，却是不得不让人深思的话题。
一、作为社会管理创新思路的大规模侵权赔偿基金制度
（一）大规模侵权及其风险社会的挑战
现代工业革命与科技发展极大地改变了人类的生存方式和生活水平，使得现代文明社会逐步迈入了“风险社会”。我国正向着工业化社会变革，工业化导致社会财富的极大增加和人民物质生活水平的显著提高。但是，与此相伴而生的是事故频发，社会风险难以控制。这些事故有相当一部分属于“大规模侵权”事件，这些事件造成了大量的人身、财产及生态环境的损害，并且多数呈现出了严重性、不确定性和持久性等显著特点，对国家相关部门公平、有效地救济受害者及处理后续问题提出了新的要求。风险社会的核心问题已经从工业社会时期的财富分配以及不平等的改善与合法化，转变为如何缓解伤害和分配风险。[2]大规模侵权的救济问题就是在风险社会这样的语境下作为独立的问题凸显出来的。
“大规模侵权”（Mass Torts）并非严格的法律概念，也无明确的内涵或外延，而仅能对其进行大致的描述。德国著名学者克雷斯蒂安·冯·巴尔教授在其《大规模侵权损害责任法的改革》一书中将其描述为：涉及大量受害人的权利和法益的损害事实的发生。大规模侵权向我们提出了包括如何补偿受害人损害在内的一系列责任法上的问题。在程序法上，数量众多的受害人的诉求如何有序地提出、展开和完成，以避免冗长繁琐的诉讼程序和高额的诉讼费用，也是等待着我们去解决的问题。[3]目前，大规模侵权已远非简单的民事案件，更涉及到社会公共突发事件的管理。众多受害者强烈的救济需要也给经济秩序和社会稳定造成了巨大压力，在建设和谐社会的大背景下，传统社会管理模式也面临着新的挑战。
为了向以工业事故为代表的事故受害人提供救济，各国都在逐步建立一个由侵权责任法与社会保障法、保险法以及公益救助基金等救济体系共同发挥作用的损害救济体系。[4]我国也有学者建议借鉴道路交通事故处理机制，构建以侵权责任、强制保险及救助基金相互配合的大规模侵权事故综合救济体系，[5]以应对受害人紧迫的损害救济需求。学者对救济体制构建的设想是诱人的、全方位的，涉及司法体制、责任保险及社会保障制度等诸多领域，但大规模侵权受害人急迫的救济需求与这些制度的完善及融合所需要的漫长时日之间的张力令人担忧。
传统的侵权责任法是按照侵权人与被侵权人一对一的假定模式设计相关救济和赔偿制度的，多数人侵权的案件属于法律规定的特别情况，而被侵权人人数众多的大规模侵权事件并没有受到特别的关注。刚通过不久的《侵权责任法》通过扩大权益保护范围、建立多元化的归责体系等方式，初步回答了侵权法在现代风险社会如何更好地为受害人提供救济的问题，[6]该法确立了救济、惩罚和预防等全面应对大规模侵权的多项举措，足以解决大规模侵权法律适用的特殊需求。[7]但“徒法不足以自行”，现实中的侵权法并没有内化于“风险生产秩序”之中，而是远离秩序成为一个驻足观望的他者。[8]整个损害补偿制度必须随着社会经济发展重新评估，创设更合理的救济程序，有效配置社会资源，使被害人获得更合理公平的保障。[9]《侵权责任法》虽然为大规模侵权责任的认定及损害赔偿提供了基本依据，但落到实处的路径却亟待探索。在已经发生的一系列大规模侵权事件中，受害人寻求救济的举步维艰与获得赔偿数额的微乎其微引起了学术界的深刻反思。
在我国目前的司法体制之下，诉讼方式难以在应对大规模侵权中发挥主要作用。尽管法院是解决社会矛盾、救济损害的重要途径，但对于这种被侵权人人数众多的案件，现有的司法资源也难以按照普通民事诉讼程序逐一立案、审理和执行的。在“大头娃娃案件”、“三鹿奶粉案件”等大规模侵权事件中，法院多以“不予受理”的方式将受害者权利保护的诉求拒之门外。这倒不能简单归咎于人民法院的“渎职”或“冷漠”，实是司法机关掌握的社会管理资源的有限性所致。损害及因果关系举证上的困难足以让多数受害者望而却步，而诉讼程序的旷日持久更使得“远水解不了近渴”，受害人损害难以及时得到救济。以裁判为中心的传统的赔偿制度的非效率性与现代社会所要求的对损害的迅速、确定的救济之间的矛盾日显突出。这也就难怪会出现绕开侵权行为法而寻求别的更为有效的制度的“脱侵权行为法化”现象。[10]而美国等西方国家应对大规模侵权的法律对策之一的集团诉讼，因为其严重的内部团体类别纷争而变得异常不稳定，人们对这种诉讼的欲求或曰目标已开始产生严重分歧。[11]加之我国《民事诉讼法》中相关规范的不完备及适用中的“水土不服”，注定人民法院在处理大规模侵权事件中难有较大作为。
作为现代社会转移和分散社会风险重要创举的责任保险制度，被现代社会给予了较高的期待，因此被作为各国大规模侵权救济体系完善的重要目标和举措，以最大限度地减少不幸事件对受害者及社会秩序造成的可能伤害。但由于保险特有的风险识别和风险衡量技术的局限性，大规模侵权的责任风险无法用科学的数学方法来量化，这就意味着在责任保险经营中，过去的经验对未来没有太大的借鉴意义。[12]由此，为避免经营风险，保险公司只有提高费率来应对参数的不确定性，[13]或者根本不承保相关险种。这样，投保人要么因只能以高价保险费来获得低额的保障进而放弃购买保险，或者根本无法通过责任保险将风险转移出去。加之我国保险业发展的相对滞后、诸多险种的缺失以及实践中理赔的困难等因素，通过责任保险制度应对大规模侵权事件在短期内依然希望渺茫。尽管有学者主张，应当以三鹿奶粉事件等食品安全问题为契机，在食品领域推行食品行业强制保险，[14]但实现难度及实施效果尚不得而知。因此，中国保险业的发展现状也使其难当应对大规模侵权之重任。
实践中，相关部门基于应对大规模侵权的现实条件与维护社会稳定的压力，探索着妥善处理此类社会事件的有效机制。在“三鹿奶粉”事件等类似大规模侵权事件中，相应政府部门总是“首当其冲”，在“稳定压倒一切”的执法理念下，充分利用其掌握的公共资源“慷慨解囊”、积极应对，取得了较好的社会效果。但是，对于运用公共财政资源应对诸如汶川地震等自然灾害当然无可厚非，但对于有明确责任人的大规模侵权案件，此种行政主导的救济模式虽然颇有效率，但公平方面的问题却往往被忽视，整个社会的纳税人要为肇事的个人和企业“买单”，[15]有违实质上的公平正义。而且行政方式所造成的追偿滞后、因果关系的混淆等问题已经使行政手段的成本急剧增大。[16]这种主要由国家财政支持下的风险管理模式所具有的不确定性，也对政府财政预算构成了较大的冲击。[17]
在风险社会背景下，大规模侵权频发所造成的众多受害人的救济需求及对社会稳定形成的压力，呼唤适应中国现状和国情的救济模式，需要社会公共事件管理思路和方式的不断创新。
（二）大规模侵权赔偿基金及其规范化建议
大规模侵权赔偿基金是指专项用于救济或赔偿大规模侵权事件的被侵权人人身、财产损失的基金，是目前国际上盛行的并被实践证明行之有效的应对诸如三鹿奶粉事件之类的大规模侵权事件的技术性方案。该模式在近些年来国际上发生的数起大规模侵权事件的受害者救济实践中得到了广泛的适用和关注。在“911恐怖袭击事件”发生后，美国国会为扶持航空业通过并由布什总统签署了《航空运输安全与系统稳定法》（Air Transportation Safety and System Stabilization Act，ATSSSA），在第四部分设立了“9．11受害者补偿基金”（The September 11th Victim Compensation Fund of 2001），为该事件中的受害者提供赔偿。“BP石油公司漏油事故”中，英国石油公司BP同意设立200亿美元基金，赔偿因墨西哥湾漏油事件而生计受损的民众，并交由独立的第三方托管，以确保受害民众得到赔偿。赔偿工作取得了较好的效果，为妥善救济受害者、减少诉讼纠纷提供了新的思路。因此，针对发生在日本的福岛核幅射事件，日本国会众议院通过了关于福岛第一核电站核泄漏事故的赔偿法案——“原子能损害赔偿支援机构法案”，要求各电力公司按一定比例向该机构缴纳赔偿负担金，以接受受害者的赔偿申请。
侵权责任法与商业保险仍保留在私法救济中，而社会公益救助基金属则于典型的公法救济。在风险社会来临之后，出现了从私法救济向公法救济的发展轨迹。[18]通过建立大规模侵权赔偿基金的方式来解决相关纠纷，是被实践证明的效果良好的应对方案，也是实现《侵权责任法》“促进社会和谐稳定”这一立法目的的最佳途径之一。赔偿基金的设立与运作可以最大程度地平衡效率与公平两大价值。赔偿基金不但能够及时救济众多的被侵权人已受到的损害，还可以为后续损害提供救济途径和财力保障。[19]建立基金专门处理受害方的赔偿事宜，避免占用过多的公共资源而导致新的不公，也使得人民法院免于承担过重的审判负担和舆论压力，节约司法资源。考虑到中国的司法现状，建立相关基金，或许是对受害者进行医疗与其他相关救助最有效甚至是惟一可行的途径。[20]建立此类基金制度不涉及价值取向的争论及不同行业、地方利益的调整或再分配，因此不应有较大阻力。作为一个法治社会治理层面的技术性方案，大规模侵权赔偿基金应当得到决策层和社会公众的普遍支持。[21]
值得注意的是，在“三鹿奶粉事件”中我国首次尝试了医疗赔偿基金的先进做法，是应对大规模侵权事件的一种有益的探索与实践。三鹿奶粉事件发生后，政府部门当作重大食品安全事件进行处理，积极调查统计受到损害患儿，组织相关单位免费救治及及时赔偿。为了保障受害患儿的充分救济，由中国乳制品工业协会组织22家责任企业出资设立医疗赔偿基金。为此，人力资源和社会保障部办公厅、卫生部办公厅与中国保险监督管理委员会办公厅联合发布《关于做好婴幼儿奶粉事件患儿相关疾病医疗费用支付工作的通知》，要求各地劳动保障厅、卫生厅及各保监局切实做好婴幼儿奶粉事件患儿赔偿工作。该通知还对可予赔偿疾病、赔付程序等具体事项作出指导，[22]堪称完备。政府及相关部门的深入、细致的工作也一度赢得了不少掌声。但所有这些均只针对三鹿事件本身，值得进一步深思的是，已发生的类似事件以及以后发生相应事件是否都能得到如此重视？
长期以来，我国应对大规模侵权事件都采取个别对待的方式。只有某事件达到足以影响社会稳定的严重程度，或者得到相关部门领导重视之时，才可能着手实施相应应对措施。而这些措施的选择又很大程度上取决于某部门领导人的注意力或者主观意愿。“三鹿奶粉事件”能称得上是成功的典型，但还有相当数量的类似大规模侵权并未进入相关部门注意的视野，而渐渐淹没在浩如烟海的新闻之中。无数受害者可能欲诉无门，艰难地走着维权之路，甚至可能被认为是社会稳定的威胁者而受尽折磨。[23]事实上，即便是已设立的三鹿奶粉医疗赔偿基金，也由于相关规范的缺失及其公开程度的不足，使得该基金被质疑为“谜基金”。[24]这与法治社会的要求格格不入，也是文明社会所无法容忍的。应对大规模侵权的救济机制应当是常规化、制度化的，而不应是应急性的，不应因相关领导人的注意力和公众关注度的不同而有实质差异。我国目前在此方面尚缺乏相关法律及行政法规范，实践操作中无章可循，产生了诸多难以解决的后续问题。实现赔偿基金的规范化、制度化迫在眉睫。
作为应对大规模侵权的有效、可行措施，赔偿基金制度应当通过规范性文件的方式确定下来。考虑到行政机关所担负的社会管理职能及采取相应措施的高效性，建议由国务院出台《大规模侵权赔偿基金条例》，明确规定出现何种情形时应当启动赔偿基金的筹集与设立，规范赔偿基金的运作程序和管理方式等，使赔偿基金制度化、规范化，充分发挥其及时、充分、公正救济受害者的功能，缓解大规模侵权所引发的社会矛盾情绪。
二、大规模侵权赔偿基金设立机制的设计
大规模侵权赔偿基金的设立机制，是该制度的启动程序中涉及到的诸项制度安排。主要包括赔偿基金救济的大规模侵权范围、设立机关及权限、赔偿基金的资金筹措以及相应的登记事宜等。
（一）大规模侵权赔偿基金的救济范围
从理论上讲，各种侵权行为类型均可能发生大规模侵权事件，但多数这样的侵权行为可以在侵权责任法制度范围内通过民事诉讼等途径得到顺利解决。大规模侵权赔偿基金作为侵权案件的非常规救济方式，所涉案件利益重大、程序复杂、需动用较多的社会公共资源，因此并非所有大规模侵权均可通过该制度加以解决，只有那些人身权益受到侵害的被侵权人数达到一定规模，同时救济困难且社会影响重大的侵权责任类型才适宜启动此种程序，以节约制度资源，提高利用效率。
由于信息化的不断深入，网络上侵害著作权等受害人众多的案件时有发生，也可能构成大规模侵权，但由于其只涉及财产权益，且因果关系明确，被侵权人有着较为方便的救济途径；加之此类案件也通常不会涉及社会稳定问题，因此不宜纳入基金制度。另外，造成多人伤害的道路交通事故也可能构成大规模侵权，但由于我国制定了完备的交通事故强制责任保险制度，且《侵权责任法》对于道路交通事故责任规定了侵权损害赔偿、责任保险及社会救助三者紧密结合的综合的救济机制，足以实现对被侵权人的充分救济，无需基金制度越俎代庖。
结合我国具体情况，参考国际上适用大规模侵权赔偿基金制度的实践，建议适用赔偿基金救济的侵权行为类型主要限定为大规模产品责任事件、大规模环境污染致人损害事件、大规模工业事故。产品责任是大规模侵权事件的多发领域，并由于市场经济的发展完善使得缺陷产品可能涉及的潜在受害者范围不断扩大，科学技术含量的提高以及产品更新换代的速率使得受害人相应举证责任日趋艰难。环境污染损害事件时时发生，且极易蔓延，对一定范围内人群及其生态环境所造成的损害表现出严重性、长期性及潜伏性等显著特征，给受害者及相关部门的赔偿请求带来了重大困难。工业事故的多发也对人民生命、健康构成了较大的威胁，救济的及时及充分程度严重影响着社会的和谐稳定。这三种类型是目前我国多发且救济较为困难的侵权类型，通过大规模侵权赔偿基金制度的运行，保证受害者能够得到迅速、充足且公正的救济，体现的是对人的终极关怀和对良好经济和社会秩序的维护。
应予注意的是，上述三种大规模侵权事件的发生，并不必然导致赔偿基金的设立。在某一大规模侵权事件已经发生后，由负责设立基金的机关根据被侵权人人数、损害后果的影响范围、救济难度、资金筹措情况等多重因素进行综合权衡后，决定是否设立相应的赔偿基金。当受害人人数并不太多且社会影响不大，或者虽影响较大但侵权人资力丰厚或者该类型侵权责任的保险制度比较完善，且能积极满足被侵权人的赔偿请求，争议不大的，则并不需要启动设立大规模侵权赔偿基金的程序。为了保证被侵权人及时得到救济，防止事态进一步恶化，是否设立赔偿基金的决定应当在合理期限内及时作出。如911赔偿基金要求，应当在法案颁后90日内，公布行政规章以确定执行基金的具体步骤，可予借鉴。[25]相关当事人对该决定不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。
（二）大规模侵权赔偿基金的设立机关
大规模侵权赔偿基金的设立涉及利益重大，赔偿工作繁琐复杂，需要由专门机关决定并负责基金的设立事宜。赔偿基金可基于专门立法授权设立，也可以基于行政命令、国际指令、集团诉讼、集体协商或者单方提议而设立。[26]国际上，赔偿基金多采用专门立法的方式设立，如美国国会通过了ATSSSA 法案专门设立基金为911事件中的受害者提供赔偿，德国“康特甘”事件发生后，赔偿基金由联邦议会通过制定《设立“残障儿童救助基金会”法》而设立；[27]日本也通过“原子能损害赔偿支援机构法案”设立赔偿基金负责受害者的赔偿。足见其关涉利益之大。但考虑到我国行政机关掌握的社会管理资源的丰富性及其在应对大规模侵权事件中的高效性，大规模侵权赔偿基金制度适宜采取行政主导的模式。现代国家中，政府管制已经普遍渗透到了社会生活的方方面面，要是政府未能对风险进行规制，出现了损害事故，人们就会将责任归咎于政府，让政府对相关的权利被侵害者给予救济。[28]另外，许多大规模侵权符合突发事件的条件，[29]根据法律规定由各级人民政府负责本行政区域内突发事件的应对工作，并启动相应应急机制，由其负责赔偿基金的设立可以将事件的应急处置与民事赔偿工作结合起来。我国已发生的数起大规模侵权事件，行政机关实际上也均发挥了核心和主导的作用，由行政机关大规模侵权赔偿基金的设立，符合我国基本国情，也与广大人民群众期待相契合。建议由行政机关设立专门的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”作为决策及主管机构。
根据影响范围不同，大规模侵权事件可分为全国性大规模侵权事件和省域大规模侵权事件。就前者而言，被侵权人分布于两个或两个省域以上，甚至遍及全国各地，社会影响也波及于多个省域；就后者而言，被侵权人及社会影响主要限于某一省域内。由于全国性大规模侵权事件涉及不同省域资源调度与利益安排，为了避免各省域相关部门互相推诿、彼此掣肘，宜由国务院设立的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”负责组织协调相关工作。而省域大规模侵权主要涉及本行政区域内的基金筹集及赔偿，因此由本省级（直辖市、自治区）人民政府设立的，由民政、财政、公安等相关部门负责人共同组成的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”负责基金的设立及运作。国务院“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”受国务院直接领导，省级人民政府设立的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”受本级人民政府领导。国务院“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”对全国各省级“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”进行业务指导和监督。
“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”属于本级政府专门处理大规模侵权事件、维持社会稳定的机构，与目前国务院及各省级人民政府设立的“减灾委员会”具有类似的职能。为了避免增加行政编制的财政负担，同时充分利用“减灾委员会”掌控的社会资源，使得大规模侵权事件的预防措施、应急处理及善后救济事项统一协调起来，建议由目前在国务院及其各省级人民政府设立的“减灾委员会”兼负“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”职能，分派人力专司赔偿基金事务。
与“减灾委员会”一样，“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”也应当设立办公室与专家委员会。办公室负责处理日常事务，并接受群众投诉与监督。专家委员会负责为基金设立与运行提供政策咨询、理论指导、技术支持和科学研究，主要包括法律专家、财务专家、技术专家、心理专家等。专家委员会设主任一名，副主任及委员若干名，聘任的专家应当具有相关领域高级职称及丰富的实践经验。专家委员会设秘书处，负责专家的召集及相关意见的搜集。专家提供意见应当采取书面形式，并留存备查。专家对其提供的咨询意见负责，如果因采纳其意见而导致矛盾激化等严重后果的，该专家应当依法承担相应法律责任。另外，由于大规模侵权赔偿基金的赔偿属于诉讼替代性解决方式，需要妥善处理与民事诉讼的关系，赔偿标准及范围的确定要以事实清楚、权利义务关系明确为前提，它涉及《侵权责任法》等相关法律法规的正确理解和适用，因此在必要情形下，指导委员会应当就相关事宜书面征询最高人民法院或者相应高级人民法院的意见。
由于大规模侵权赔偿基金设立及运作可能涉及财政紧急划拨，也可能涉及救助资源的调度及慈善机构的捐助，甚至事关社会的和谐与安定，为了方便相关工作的顺利协调与稳妥落实，作为决策及主管机构的“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”通常应当包括民政、财政、公安等相关部门负责人，并由本级人民政府正职或副职行政领导担任主任或副主任。
需要注意的是，如果某大规模侵权事件仅局限于某市一级或县级行政区域，且赔偿工作并不复杂的，为了节约公共资源，可以不必通过设立大规模侵权赔偿基金的方式进行解决。如果大规模侵权事件社会影响重大，省级“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”认为确有必要设立赔偿基金的，其可以决定并指导相关工作的开展。市一级或者县级人民政府应当组织相关部门成立工作组，协助“大规模侵权损害赔偿基金指导委员会”进行基金设立与运作事宜。
（三）大规模侵权赔偿基金的资金筹措
大规模侵权损害赔偿基金主要是为了对众多被侵权人所受损害进行赔偿。由于大规模侵权中被侵权人人数较多、损失较大，通常情况下赔偿所需要的资金量较大，因此充足的资金筹集渠道是赔偿基金制度运行的重要保障。
