马鞍山市人民政府关于印发马鞍山市长江河道采砂管理办法的通知
安徽省马鞍山市人民政府
马鞍山市人民政府关于印发马鞍山市长江河道采砂管理办法的通知
各县、区人民政府，市政府各部门、直属机构，有关单位：
《马鞍山市长江河道采砂管理办法》已经2011年9月13日市政府第92次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
二〇一一年十月二十七日
马鞍山市长江河道采砂管理办法
第一条 为加强长江河道采砂管理，维护长江河势稳定，保障防洪和通航安全，依法严厉打击非法采砂活动，根据《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）和《安徽省〈长江河道采砂管理条例〉实施办法》（以下简称《实施办法》），结合我市实际，制定本办法。
第二条 在长江河道马鞍山段我市管辖范围内从事开采砂石（以下简称长江采砂）及其管理活动，应当遵守《条例》、《实施办法》和本办法。
第三条 长江采砂管理实行地方政府行政首长负责制。
市、县政府成立长江采砂管理领导小组，加强对本区域内长江采砂活动的管理，做好长江采砂的组织协调和监督检查工作。
市长江采砂管理领导小组由和县政府、当涂县政府、市水利局、市财政局、芜湖海事局马鞍山处、市港口管理局、市公安局水上分局、长航马鞍山派出所、长江马鞍山航道管理处等单位和部门组成。市长江采砂管理领导小组办公室设在市水利局,具体负责日常工作。
第四条 市长江采砂管理领导小组成员单位应当按照各自职责，协助做好长江采砂的监督管理工作。水行政主管部门具体负责本行政区域长江采砂的管理和监督检查工作，主要职责是：
（一）宣传、贯彻、执行有关长江河道采砂管理的法律、法规、规章和其他规范性文件；
（二）协助上级水行政主管部门编制长江采砂规划，制定和执行长江采砂规划实施计划；
（三）行使法律、法规、规章赋予的职责，严厉打击非法采砂活动；
（四）承担市长江河道采砂管理领导小组日常工作。
长江海事机构负责监管水上通航秩序，制止和依法查处妨害水上交通安全的违法行为，协助打击非法采砂活动。
公安部门负责长江水上治安管理工作，依法打击长江采砂活动中的违法犯罪行为。
长江马鞍山航道管理处负责长江航道管理工作，协助打击非法采砂活动。
财政部门负责落实专项采砂管理经费。
第五条 市、县水行政主管部门对长江采砂活动的监督检查的主要内容包括：
（一) 是否持有合法有效的河道采砂许可证或者有关批准文件;
（二) 是否按照河道采砂许可证或者有关批准文件的规定进行采砂；
（三）是否按照规定缴纳了长江河道砂石资源费；
（四）是否按照规定堆放砂石和清理砂石弃料；
（五）采砂船舶是否按照规定停放；
（六）应当监督检查的其他情况。
第六条 市、县水行政主管部门应当加强长江采砂执法能力建设，按照水利部有关文件要求，落实好长江河道采砂管理专门机构、专职人员、专用执法装备和专项管理经费的规定。
第七条 市长江采砂管理领导小组在长江采砂监督检查中，建立联动机制，各部门应当相互配合，实行联合执法。发现从事非法采砂活动船舶的，应当依照各自职责采取相应处置措施，并及时通知、协助水行政主管部门依法查处。
第八条 市长江采砂管理领导小组加强与沿江市、县水行政主管部门之间的工作联系和协作，互通信息，共同加强对跨区域长江采砂的监管和违法行为的处理。
第九条 长江采砂实行统一规划制度。长江采砂规划实施方案，由省水利部门编制报省人民政府批准。本市长江采砂活动根据省人民政府批准的实施方案实施。
第十条 长江采砂实行行政许可制度。
从事长江采砂活动的单位和个人应当根据《实施办法》的要求提出采砂申请，市、县人民政府水行政主管部门应当自收到申请之日起10日内进行初审，对符合条件的，报送省人民政府水行政主管部门审批；不符合条件的，初审未通过的，应当告知申请人，并说明理由。
因吹填造地从事采砂活动的，应当依法申请采砂许可证；因整治河道采砂的，应事先征求水利部门意见，并提供相关材料。
第十一条 从事长江采砂活动的单位和个人应当按照河道采砂许可证的规定进行开采，并在采砂区域设立明显的作业标志。
第十二条 采砂船舶实行集中停泊制度。市、县水行政主管部门应当划定采砂船集中停泊点，所有采砂船应当按照省人民政府水行政主管部门规定的拆除标准，自行拆除设备，并统一停放在集中停泊点；无正当理由，不得擅自离开停泊点。确需离开的，应当向市、县人民政府水行政主管部门提出申请，经批准后方可离开。
第十三条 长江采砂禁采期、禁采区由省人民政府确定并公布。在禁采期和禁采区内，除集中停泊点外，我市禁采区内禁止滞留采砂船舶。
第十四条 在长江采砂地点装运砂石的单位和个人，应当装运持有河道采砂许可证的单位和个人开采的砂石。
第十五条 不同行政区域之间因长江采砂发生的纠纷，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。
第十六条 市、县人民政府水行政主管部门应当建立长江河道采砂监督举报制度。
对单位和个人举报的非法采砂行为，市、县人民政府水行政主管部门应当自接到举报之日起7日内依法处理，并将处理结果书面通知举报人。
第十七条 违反本办法第十一条、第十二条规定的，由市、县以上地方人民政府水行政主管部门责令改正，并处以1万元以上3万元以下的罚款。
第十八条 未办理河道采砂许可证，擅自在长江采砂的，由市、县人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和非法采砂机具，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，由市、县人民政府水行政主管部门依法扣留或者没收非法采砂船舶，并对没收的非法采砂船舶予以拍卖，拍卖款项全部上缴财政；难以拍卖或者拍卖不掉的，可以就地拆卸、销毁。
上款规定的情节严重的情形是指：
（一）在长江防汛警戒水位以上或者距离长江堤防堤脚300米内，距离长江护岸工程400米内采砂的；
（二）在长江主航道采砂造成长江航道堵塞或者造成交通事故的；
（三）使用小吸砂船采砂的；
（四）属于情节严重的其他行为。
第十九条 违反本办法第十三条规定的，依照本办法第十七条的规定给予处罚。
第二十条 从事非法采砂活动的单位和个人拒不接受处理或逃离现场的，市、县人民政府水行政主管部门有权将非法采砂船舶拖至指定地点停放，并依法处理，因此发生的费用由责任人来承担。
第二十一条 组织、策划非法采砂活动及扰乱、阻碍有关行政主管部门依法执行职务，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 水行政主管部门在查处过程中以权谋私、徇私舞弊的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 本办法自颁布之日起施行。
行政许可对现代海关管理的挑战及对策
【内容提要】本文从出台行政许可法的意义入手，在概括分析行政许可与海关管理辨证关系的基础上，笔者大胆提出、论述了实施行政许可会给现代海关管理带来挑战的四个方面，并围绕上述问题就相关对策展开了系统论述。
【关 键 词】行政许可 海关管理 挑战 对策
【作者简介】李志刚 物流监控科
今年7月1日施行的《行政许可法》，是世界上第一部单独制定的行政许可法，是中国政府进行的一场“自我革命”，也是“三个文明”发展的必然成果，不但直接改变着行政管理者的理念，改变现有的管理模式，而且也改善着管理者与被管理者的关系。海关作为国家进出境监督管理行政机关，其管理行为会随着经济全球化进程的推进而更多地涉及到人民的切身利益。因此，如何就海关行政许可创新管理体制，实现现代海关制度第二步战略目标对海关管理法治化的要求，建立法治管理型海关，笔者提出了自己的见解与看法。
一、实施行政许可会给现代海关管理带来诸多挑战
从哲学角度讲，行政许可和现代海关管理是一对“对立统一”的矛盾关系：行政许可制约海关管理权限，促进海关管理的法治化进程；海关管理需按照行政许可进行，是海关依法行政的依据与保障。正确地驾驭矛盾可以促进事物的发展。基于当前海关管理的现状和存在的问题，要马上转变管理理念，适应海关行政许可，无疑会遇到许多挑战：
挑战一：对海关管理构成要素提出了更高的要求。
海关管理是一个存在于社会主义市场经济体制中的行政管理体系，包括海关管理主体和管理对象客体以及海关管理所处的管理环境三个构成要素。行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织等行政相对人的申请，经依法审查，准予其从事某种特定活动的行为。因此，《行政许可法》在海关系统的实施是一个系统工程，要合法实施行政许可、科学进行海关管理，其首要条件是要使海关管理的构成要素具备更高的素质和要求。
（1）海关管理的主体。在整个海关管理体系中，海关是管理的主体，但管理行为的决策者和执行者都是由人来完成的，也就是说，海关管理的真正主体应是担当不同行政职务的海关关员。所以，行政许可主要是对管理执行人行为的约束和规范，只有实施管理行为的个体自身具备了相当的法律知识、业务知识和必要的管理知识，并在执法管理活动中树立起“许可执法”的意识，才能真正贯彻海关行政许可权力，才能在海关内部形成一个整体的“人民海关为人民”的执法队伍。
（2）海关管理的客体。行政许可不同于行政机关依职权主动赋予相对人权利和免除义务的行为，没有相对人的申请，行政机关不能主动予以许可，是一种依申请的行政行为。因此，管理客体素质的高低对能否正确实施行政许可起着重要作用。海关管理的客体，是海关管理的对象或承受者，是具体的进出境行为以及发生行为的人（自然人、企业法人）、行为的有形载体（运输工具、货物、物品）和行为的无形载体（知识产权）。海关对这些客体所进行的监管、征税、统计等管理职能也多是建立在管理相对人申报的基础上的。所以，管理相对人自身掌握知识的多少、能否如实申报在很大程度上也影响着海关行政许可实施的质量。
（3）海关的管理环境。是指存在于海关管理系统之外，对海关管理的实施和发展产生影响的外界客观情况和条件，主要是指社会环境。海关行政许可多是基于财政需求和国家安全等目的设置的，实施海关行政许可的过程就是优化海关管理环境的过程，它要求海关管理必须与社会主义初级阶段市场经济的管理相适应，以民主和法制为导向，综合运用多种合作方式提高信息交流，以满足社会对海关管理低耗、高效的需求。
挑战二：对海关管理理念的创新提出更严的标准。
《行政许可法》是中国社会深刻转型的必然产物，体现了“合法、高效、便民、公正”的立法精神，创新了行政许可理念，推动了整个行政管理体制的革命性变革。其也必然会给创新现代海关管理理念提出更加严格的标准。
（1）有限性管理标准。海关管理的基础和依据是现行的海关法律，但其受 “行政主导”和“防范为主”的立法思想的影响，大都过度强化海关对进出口活动的管理职能，而忽视对行政相对人权利的规定和保障。其在执法管理中的表现是：海关不能正确摆正和管理相对人的关系，往往会形成“海关处于主导地位、相对人只能按照海关的指令办事”的错误认识，随意对管理相对人发号施令、而不容许他人申辩、反驳；还有的甚至把管理相对人置于同海关相对立的地位，认为自己就代表海关、就代表法律，是管人的人，我说了算。这与《行政许可法》第十二条、十三条行政许可权设置的指导思想是相悖的。今后的海关管理要与市场经济规则相结合，把那些能减的审批项目坚决地减下来，对凡通过市场竞争机制调节、行业组织和中介机构规范的自律性管理以及海关采用事后监督等方式能够予以规范的，应逐步地交还给行业协会或报关协会等团体组织办理，把海关从日常的事务管理中脱离出来，方能更科学地依法办事，提高执法管理的综合社会效能。
（2）服务性管理标准。行政许可法规定的“便民原则”，要求政府在行政管理过程中要做好服务。就海关行政审批的实施而言，无纸化报关、网上受理、网上审批就是体现“便民原则”的现代审批方式。当前，海关管理的方式已初步形成了以H2000、执法评估、风险管理、统计监督等强大网络系统支持的现代海关管理模式，不足的是我们目前的受理方式和受理条件，还不能完全适应海关行政许可的要求。在条件成熟的条件下，需要按照“统一受理、分工作业”的原则尽快开通对外的审批专用电子邮箱，将各种通信地址和有关号码通过媒体向社会公布；同时，在操作流程、设备要求和审批人员业务素质等方面制定应对方案，逐步配套，进而把私法中的平等、合议原则引入公法的管理中来，使每个关员在思想和行动上同“行政许可”接轨，真正树立起“管理就是服务”的执法理念。
（3）公开、透明性管理标准。 “海关行政许可”是以保护从事进出口贸易行为的公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家经济利益安全和社会秩序为许可内容的。公开海关行政许可的事项、条件、程序是现代海关管理的必然要求，但长期以来海关执法管理的依据多是政策性法规文件，其变化性较强，且公开程度不高。据统计，现行3000余件海关规范性文件大部分没有公布，与行政许可法的要求相差甚远，缺乏执行所必须的社会监督机制，使得执法中不可避免的存在海关关员执法不统一、不规范的情况。如：同一个进口贸易商分别从青岛和连云港进口美国废钢，在青岛一天就顺利通关，而在连云港报关时，则被南京海关提出了价格质疑，经过三天多时间的价格磋商，最后以企业无奈答应调价才给予了放行通关。一样的货，一样的价格，不一样的通关结果，让企业感觉到了不一样的海关执法。可见，符合《行政许可法》要求的海关管理的法制建设仍然任重而道远。
挑战三：对海关管理程序设置的要求更加规范。
程序是许可制度中最重要的组成部分之一。程序对提高行政效率、保护公民的权利以至促进经济发展至关重要，但行政许可法不可能详细列出所有行政行为的程序，只能规定一些主要的必经程序。所以，海关作为一个国家独立的行政执法主体，必须遵照行政许可法规定的程序，设置符合本系统实际的管理程序。
（1）要明确有权设置海关行政管理程序的主体资格。目前，海关行政管理程序的设置的随意性太强，且较为混乱、繁琐，上至总署下至基层海关内部各科室都或多或少地设置了某些业务管理程序，自成一套、各不相同。如有些业务名为“三级审批”，而事实上在某些海关要经过八九个报批环节，有甚者还常出现因程序过多而引起的科室间或科室内部互相推诿、扯皮情事，严重制约海关管理效能的提高，乃致使一些企业怨声载道。对此，应按照行政许可法中“一项许可只能由一个机关审批”的设置原则，科学、合理地界定设置海关行政管理程序的主体资格条件，以统一设置来实现管理程序的一致性。
（2）引进民主和监督机制，科学设置海关管理程序。海关行政管理程序的制定是一项涉及面较广、较细，可操作性要求又较强的工作。实践证明：任何一项许可程序的制定或废止都会牵扯到管理相对人的切身利益。因而，海关行政许可管理程序的制定应着重考虑两个方面：
一要方便申请人通关。有权设置管理程序的海关，应在调研的基础上，广泛征询管理相对人的意见，知其所需，方能为其所设。在“一个窗口对外”、“集中受理、分工协作”管理思路的指导下，充分尊重管理相对人参与管理程序制定的权利，尽可能简化操作流程、降低企业通关成本。
二要便于海关及时、公正进行行政管理和服务。法律是依据，程序是保障。“信赖保护”原则是行政许可法的重要原则，是防止政府行为“出尔反尔”法律约束。因而，海关在修改制定相关程序时，应充分考虑对程序的实践需要性和实际可操作性，科学解决好法定固有程序和领导行政自由裁量权的问题，并以成文的外在形式加以公布，使海关管理能够以法定的程序办事、以公正的态度服务。借此，达到以固有的程序制度规范海关管理的目的。
挑战四：对海关管理责任划分的要求更加明确。
监督与责任制度是行政许可法中设立的重要制度之一，其目的以监督机制和责任制度来解决行政管理机关在执法实践中存在的重许可、轻监管或者只许可、不监管等轻责任的问题。海关是一个高风险职业，执法实践中同样存在着注重程序合法或注重内容合法等倾向，引起的行政诉讼或赔偿有逐步增加的趋势。暴露出的是海关管理的法制基础建设不到位，海关实施行政许可责任的划分不明确。
（一）海关违反行政许可进行海关管理的责任分为两种：一是撤销的责任，是指海关有义务撤销违法的许可，恢复到许可以前的状态。主要是针对海关在管理过程中实施的违法许可行为而言的，不管是程序违法还是实体违法，不管是管理相对人违法还是海关管理行为违法，海关都必须撤销。例如：海关许可不符合法定条件的保税库从事保税货物堆存经营，就可能会给公共利益和他人利益造成损害和威胁，如果不及时纠正，必定会违背许可的目的。二是补救的责任。可以简单地理解为补偿受害者责任。是对受益人基于信赖被撤销行为的合法存在而产生的利益的实际损失的补偿。
（二）海关违反行政许可进行管理的责任形态：
（1）无权限管理的责任
海关管理权与其他权力一样都必须来自法律的授予，未经法律授权或由于认识上的问题而实施了法律并未授权的许可行为时，应视情况承担两种责任。首先，应当承担纠正责任，即撤销违法的许可行为或者确认该项许可为无权限的无效许可；其次，应当承担善后责任，即补偿无过错的申请人由于获得许可或者失去无效许可遭受的损失。
（2）越权管理的责任
海关实施许可行为进行管理时必须遵守职权法定原则和不得越权原则，对于不属于自己职权范围内的许可事项，不得实施任何管理行为。一旦超越权限实施了许可行为，则该行为属于违法行为，应予撤销或者宣告无效。此外，还应考虑相对人值得保护的信赖利益和撤销带来的公共利益熟轻熟重，当值得保护的信赖利益大于撤销的公益时，许可不得撤销；当信赖利益小于撤销行政行为获得的公益时，可以撤销但应对收益人给予补偿；如果受益人的信赖利益不值得保护时，行政机关可以撤销许可，不必补偿。
（3）违反程序实施管理的责任
实践中，海关违反许可实施管理的行为有多种，除了以上涉及的无权限和越权许可之外，还存在一种违反许可程序的管理行为，也称为“许可程序违法的管理行为”是指违反了行政许可法规定的程序要件，如违反法定时限、省略、颠倒行政步骤、形式要件不足、缺少程序要求等而实施的海关管理行为。对因此而造成的后果，海关必须承担责任，但由于程序违法对海关管理行为的实体结果有不同程度的影响，所以，海关对此类因违反许可进行的海关管理行为承担的责任也有所不同。如果程序违法对实体结果不产生实质性影响的，不发生海关纠正的责任，管理相对人获得的许可也并不因此撤销，故也不存在善后补偿的责任；反之，程序严重违法足以导致实体违法的，必须权衡相对人的信赖利益与撤销许可后的公共利益的轻重而依法决定是否撤销和给予补偿。
二、应对行政许可实施的几点对策
目前，为了迎接《行政许可法》实施对海关管理的挑战，总署已在按照许可法的要求，对海关行政管理所依据的法律法规进行着以“立”、“改”、”废”为主线的清理检查工作。但，要建立达到《行政许可法》要求的现代海关管理制度，仅做这些是不够，还必须根据新形势的需要在以下四个方面作出对相应的、必要的调整：
一、树立人本管理意识，提高海关管理诸构成要素素质。
法治是现代政治文明的重要表现。各级海关管理主体有必要以前瞻性的战略眼光来全面认识和掌握行政许可法的内容。一方面深入了解行政许可法出台的背景与历程，全面掌握行政许可权尤其是涉及海关的行政许可权的设置范围和实施原则，不断丰富自身的知识面；另一方面要结合当前管理情况，吸收教训、总结经验，改进外部管理环境，从而做到预估在先，心中有底，有备而战。
同时，更要根据新形势的要求，逐步建立人本管理机制，努力提高海关工作人员队伍的整体素质和服务水平。具体做到：①真正贯彻公务员“逢进必考”制度。有目的地增加法律在公务员考试中的比例，对刚通过军转等途径入关的同志应组织法律知识培训，从源头上把好人员的法律素质关；②建立健全学法、用法的日常考核机制。目前单位或个人学法的意识业已形成，但其相应的机制不是很全，致使存在“学法一阵风、口号一喊就放松”现象。为此，应建立不定期的专项法律学习的考试考核制度、开展定期的法律知识竞赛活动等等，为关员坚持长期学法提供制度上的保障；③提高法律知识在职务升迁考核中的比例。在观念上打破“顺次而进，依阶而上”的用人机制，把掌握法律知识的多少作为用人时参考的重要标准来考虑，以此来激发关员学习法律知识的主动性和能动性。
二、创新海关管理理念，提升执法服务水平。
行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府行为的重要法律。从前几部法律的实施情况来看，规范政府行为的关键是要让行政机关在管理中树立起一个“法”的意识，不断强化与更新管理理念：
（一）要强化法治和统一实施理念。行政许可法是现代政治文明发展的必然结果，“治国者先治于法”。法治理念的核心是树立宪法与法律在国家政治和社会生活中至高无上的地位，而海关是法治国家建设的主体，其有维护宪法与法律绝对权威的义务。因而，海关应找准把关和服务的平衡点，树立行政许可意识，打破部门限制、融入地方经济建设中来，明确自身职能的边界，明确法制统一实施的重要性，在有效地实施对本地的进出口活动管理的同时，尽可能地简化行政手续、为企业通关服务。确保海关系统执法尺度的一体化
（二）要强化平等和服务理念。就是树立平等行政、公正执法和服务社会的行政观念。海关在实施行政管理行政过程中要充分尊重并保证管理相对人的平等权利，以平等的姿态行使管理主体的各项权利与义务，要有行政权力来自于人民，行政主体必须为人民服务，替人民负责的意识，平等地对待各行政管理相对方，平等、自觉接受来自各方面的监督。要从传统的命令、服从观向服务、公朴观转变，进一步增强海关主体的服务意识，这不仅是海关“十六方针”的要求，也是为了使海关管理更好的适应行政许可法的客观要求。
（三）要强化科学理念。也就是各级海关主体及其公务人员培养科学的精神，以科学的态度、科学的方法，推动行政主体的科学决策及科学管理，把科学创新作为促进结构调整和经济社会全面进步的强大动力，努力把海关管理的决策与执行过程建立在科学的基础上，尽可能减少行政失误，实现行政决策的科学化和行政管理手段的科学化，确保海关系统执法尺度的一体化。
（四）要强化效能理念。效能原则是行政许可法实施的重要原则之一。要求海关管理主体及其公务人员树立起追求效率、追求效益的行政理念，完善对各种新情况保持灵敏高效的应对机制，使海关管理在充分发挥国际市场配置机制作用的过程中保证各种社会资源获得最佳的经济社会效益。
三、在管理运作上要讲求执法统一、程序便捷、责任明确。
