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教育部、财政部


教育部、财政部关于进一步完善高等学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见

教财〔2004〕18号


　　近几年来，在党中央、国务院的高度重视和正确领导下，各级政府认真贯彻实施科教兴国战略，千方百计增加教育投入，我国高等教育改革取得了重大突破，高等教育事业实现了跨越式发展。随着高等教育规模的不断扩大以及广大人民群众对高等教育需求的日益增长，教育投入与教育需求之间的矛盾更加突出。一些高校在资金供给不足的情况下，为适应事业发展的需要，积极利用银行贷款(以下简称贷款)改善办学条件，解决了事业发展过程中的实际困难。但是，高等学校在利用贷款加快事业发展的同时，也出现了一些不容忽视的问题。部分高校对贷款的风险认识不够，还贷的责任意识不强；个别高校贷款论证不充分，贷款规模大大超出高校的经济承受能力；有的高校缺乏勤俭办事业的思想，不切实际地依靠贷款铺摊子、上项目，盲目追求高标准。这些问题必须引起高度重视和认真解决。

　　为进一步加强对高校贷款行为的规范和管理，明确还贷责任，防范财务风险，确保高等教育事业的健康、可持续发展，现就加强高校贷款管理工作提出如下意见：

　　一、高校贷款的指导思想

　　1．必须坚持科学的发展观和政绩观。各高校必须坚持科学的发展观和政绩观，要从我国基本国情的实际出发，从有利于高等教育事业改革与发展出发，从扎扎实实办好让人民满意的教育出发，正确处理好眼前与长远发展的关系，正确处理好事业发展需要与实际经济承受能力的关系，要提倡厉行节约，坚持量力而行，不能搞短期行为，坚决防止脱离实际大搞建设形成债务风险，坚决反对一切追求奢华、超标准的浪费行为。

　　2．必须坚持科学、民主的决策程序。贷款高校必须制订总体发展战略规划、学科与师资队伍建设规划和校园建设规划，在高校总体规划下根据事业发展需要和高校的实际偿还能力确定贷款项目及适度的贷款额度。贷款项目和额度必须经过严格、科学的可行性论证，并充分征求广大教职工意见，经学校最高决策机构集体研究决定。贷款额度不得超出预期偿还能力，贷款前应制订切实可行的还贷计划和措施，以保证高校事业健康、平稳的发展。

　　3．必须坚持“谁贷款，谁负责”的原则。《中华人民共和国高等教育法》明确规定，“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”贷款高校作为贷款的主体，必须承担还贷责任。各高校要继续深入贯彻落实教育部、财政部《关于高等学校建立经济责任制加强财务管理的几点意见》的有关要求，把校内各级经济责任制落到实处。高等学校的校(院)长是高等学校的法定代表人，对偿还贷款负有法律责任，要本着对国家和事业负责的态度，提高风险意识，完善决策程序，增强法制观念。在今后高校领导干部经济责任审计中，高校对银行贷款资金的管理情况将作为重要的考核指标。

　　4．必须坚持效益第一的思想。高等教育事业是社会公益性事业，高等学校的非盈利性质从根本上决定了高成本、有偿性的贷款资金只能作为高校多渠道筹措办学经费的必要补充。因此，各高校必须充分认识到贷款的高额利息支出对现有教育资源产生的负效应，应始终坚持效益第一的思想，切不可把利用贷款作为融通资金的主要方式，要在切实加强管理、提高资金使用效益上动脑筋、想办法，充分挖掘内部潜力，整合现有资源，合理调度资金，通过自有资金的有效运作，减少贷款额度，降低贷款成本。

　　二、贷款资金的使用方向

　　高校贷款资金应用于解决制约高校当前和未来事业发展的关键问题以及对高校事业发展有重大影响的项目。贷款资金不得用于对外投资(含对校办产业投资)、科技开发、捐赠、支付罚没款项以及平衡预算抵补日常经费开支的不足等。严禁用贷款资金提高或变相提高人员待遇。

　　三、贷款资金的管理

　　贷款高校应成立以校(院)长为组长、主管财务副校(院)长为副组长，财务、基建、监察、审计、工会等部门负责人为成员的贷款资金管理领导小组，负责组织贷款项目的论证、贷款资金的使用、管理与监督。财务部门必须配备专门人员做好贷款资金的管理工作。

　　对于贷款资金的管理，各高校和有关部门应重点做好以下几方面的工作：

　　1．建立项目管理责任制。贷款高校要按照“统一领导，分级管理”的原则，按管理层次逐级建立贷款资金项目管理责任制，责任到人，各负其责。贷款高校的校(院)长是高校贷款项目的总负责人，对全部贷款资金使用的安全性、合理性和有效性负责，对确保按期偿还贷款本息负责。各项目负责人必须严格按照项目建设计划使用资金，不得超标准、超计划使用资金，坚持厉行节约的原则，确保项目建设质量。各级财务人员应对资金的使用和管理负责，要制订严格的贷款资金管理制度与办法，确保贷款资金专款专用。严禁用贷款资金进行再融资活动。凡用于基本建设、基础设施改造、设备购置等方面的支出，必须按国家规定的程序操作，通过政府采购、招投标等方式，降低成本，提高效益。

　　2．建立有效的风险防范机制。贷款高校必须建立完善的风险防范机制。第一，贷款高校要认真研究资金市场的供求情况，根据资金市场利率走势和项目建设进度对资金的需求制定科学、合理的资金使用方案，通过优化贷款资金结构，降低贷款成本，减少财务风险。第二，贷款高校应制订切实可行的还款计划，要按照贷款本息归还的时间、额度要求，合理安排调度资金，避免因准备不足、资金周转困难而出现的延期还款损失。第三，贷款高校要建立健全内部监控制度，充分发挥审计、监察、工会等部门的监督作用，对贷款项目实施全方位、全过程监控。贷款资金管理领导小组应定期对贷款资金的使用情况进行分析和评价，对资金使用效益不高的项目及时采取措施予以改进和纠正。对造成贷款资金损失或浪费的部门或个人应追究责任。凡触犯法律的，应移交司法部门追究其刑事责任。

　　根据《中华人民共和国担保法》的有关规定，各高校不得为任何单位(含校办产业)或个人的经济活动提供担保。

　　3．建立大额贷款备案制度。为便于全面掌握高校的贷款规模和风险状况，加强宏观管理与监控，及时采取措施防范财务风险，对所有贷款高校实行大额贷款备案制度。凡累计贷款余额达到本校近三年平均总收入10%的中央部委所属高校，必须将所有贷款项目的可行性研究报告、分年度贷款额度方案、具体还贷计划和措施等相关材料报送主管部门备案。各省、自治区、直辖市教育厅(局委)应会同财政部门结合本地实际，对所属高校的贷款备案制度作出具体规定。

　　4．建立预警提示制度。为指导贷款高校加强贷款管理，提高风险控制能力，教育部、财政部共同组织开发了“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”(详见附件)。各有关高校可参照该模型的方法和思路，研究确定本校合理的贷款控制规模，随时掌握和了解自身的财务风险状况。有关主管部门应加大对高校贷款管理的宏观监控力度。对于个别已超出偿债能力、财务风险达到预警线的高校，主管部门应及时发出预警通知，要求这些高校调整建设规划、停止贷款。主管部门发出预警通知后，如个别高校仍无视财务风险、继续盲目扩大贷款规模，主管部门可会同财政部门通过扣减专项资金拨款、暂停财政专项资金申请资格等方式对其实施处罚，学校的法人代表要接受主管部门领导的质询，主管部门还可根据国家有关规定对主要责任人员进行严肃处理。

　　各有关高校必须高度重视贷款管理工作，牢固树立依法理财、诚实守信的思想，明确责任，规范管理，努力形成有效的自我发展、自我约束、自我防范财务风险的机制。教育部、财政部及各有关部门将不定期地对中央部委所属部分贷款高校的贷款项目、额度、风险状况、资金使用效益、还贷计划和还贷情况等方面进行专项检查，发现问题，及时处理。各省、自治区、直辖市教育厅(教委)、财政厅(局)也应采取相应措施，加强对所属高校银行贷款的管理，及时消除各种隐患，确保事业健康发展。

　　本意见由中央有关主管部门及直属高校自文件下发之日起贯彻执行，各省、自治区、直辖市教育厅(教委、局)、财政厅(局)及所属高校参照执行。

　　本意见由教育部、财政部负责解释。

高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型

　　一、基本思路

　　高等学校(以下简称高校)贷款的前提条件是必须保证未来一定期间内每年具有可用于偿还贷款本息的可偿债资金。在综合考虑未来经费收支增长、资金现值、事业基金中一般基金的余额等因素后，对可偿债资金进行计算并适当调整，即可确定贷款控制额度。高校可据此对自身贷款规模予以合理控制。

　　实际贷款余额占贷款控制额度的比重即为贷款风险程度。比重越大，风险程度越大。高校应将贷款风险控制在合理的程度范围内。

　　二、基本设定

　　1．高校不能因偿还贷款本息而影响现有基本办学能力和正常的教学、科研工作；

　　2．高校事业在未来一定期间内呈稳定增长的态势；

　　3．不考虑非常态的不可预计与不可控制的情况(如获得国家财政重点支持、获得大宗无指定用途捐款等)；

　　4．将高校视为一个整体，不考虑内部各级次的资金分布状况。

　　三、贷款控制额度测算方法

　　1．非限定性净收入的确定

　　高校的收入来源可分为限定性收入(有指定用途)和非限定性收入(无指定用途)两大类。只有非限定性收入才能作为高校偿还债务本息的资金来源。非限定性收入包括非专项教育经费拨款(不含附属中小学教育经费拨款)、教育事业收入、附属单位缴款、其他经费拨款、上级补助收入和其他收入。

　　非限定性收入=(非专项教育经费拨款-附属中小学教育经费拨款)+教育事业收入+附属单位缴款+其他经费拨款+上级补助收入+其他收入

　　高校的正常运转和发展必须首先确保必要的刚性支出。必要刚性支出包括基本支出(不含科研支出和已贷款利息支出)和对附属单位补助支出。

　　必要刚性支出=(基本支出-科研支出-已贷款利息支出)+对附属单位补助支出

　　非限定性净收入=非限定性收入-必要刚性支出

　　需要特别注意的是，在计算非限定性净收入时，必须确保非限定性收入与必要刚性支出的口径一致。此外，考虑到高校非限定性净收入不可能全部用于偿还贷款本息，因此，各高校可结合实际按一定比例确定可用于偿债的非限定性净收入。

　　2．根据高校事业稳定发展的基本设定，进一步设定非限定性收入与必要刚性支出按同比例增长，则高校的非限定性净收入也将按同样速度递增，具体增长比例应按照审慎性原则确定。

　　3．n年期累计非限定性净收入现值

　　为平衡各年收入与支出中偶然因素的影响，可以年均非限定性净收入Ro为基数，以n年期同期银行平均贷款利率i为折现率，计算未来n年期累计非限定性净收入现值。具体方法如下：

　　(1) 年均非限定性净收入Ro＝近两年非限定性净收入之和/2

　　(2) n年期累计非限定性净收入现值=Ro×现值系数f

　　　　f = [(1+g)ª ? (1+i)ª －1 ](1+g)/(g－i)　　(注：由于技术原因n不能显示所以此处n用ª代替)

　　式中，g为设定的非限定性净收入增长率，n为期间数(年)，i为同期银行贷款利率。

　　4．n年期累计贷款控制额度

　　由于高校事业基金一般基金余额中仍有部分资金可用于偿还贷款本息，因此，n年期累计非限定性净收入现值加上一般基金中可用于偿债的资金(可按一般基金的20%－50%测算)，即可测算出n年期累计贷款控制额度(指n年期内累计贷款余额的最大值，不包括已经偿还的贷款)。

　　n年期累计贷款控制额度＝n年期累计非限定性净收入现值+一般基金中可用于偿债资金

　　5．n年期累计新增贷款控制额度

　　假定高校新、旧贷款均需在n年期内全部偿还，则：

　　n年期累计新增贷款控制额度＝n年期累计贷款控制额度-累计未偿还贷款余额

　　四、贷款风险程度评价方法

　　现有贷款风险指数=累计未偿还贷款余额／n年期累计贷款控制额度

　　现有贷款风险程度评估标准如下：

　　0．8＜贷款风险指数≤1，　高风险；

　　0．6＜贷款风险指数≤0．8， 较高风险；

　　0．4＜贷款风险指数≤0．6， 中等风险；

　　0．2＜贷款风险指数≤0．4， 较低风险；

　　0＜贷款风险指数≤0．2，　基本无风险；

　　如现有贷款风险指数＞l(或n年期累计贷款控制额度≤0)时，则表明高校在该期间内暂无贷款能力，不能再增加任何新的贷款。

　　五、使用说明

　　本模型中包含大量设定前提，有关测算结果的准确性视设定条件与实际情况的吻合程度而定。各高校可根据自身实际情况，对个别收支项目进行适当调整，进而确定本校合理的贷款控制额度，并对自身贷款风险状况进行评价。