对于如何进一步发展和完善中国的国家结构形式,俄罗斯联邦制改革中的经验得失,或许能够对理解和解决中国的类似或者相关问题提供有益的借鉴
王圭宇
俄罗斯的联邦制,首先指向一种宪法上所确认的基本制度安排,用以描述作为国家结构形式的中央和地方之间的法律关系,主要涉及联邦中央(中央政府)与联邦主体(地方政府)之间的(政治)权力关系。其次,它还指向一种基本制度安排背后的价值和理念,包括分权、制衡、妥协、交涉与合作,而这些价值和理念又与俄罗斯宪法上的其他制度安排相结合,共同塑造着俄罗斯宪政制度的基本样貌。俄罗斯的联邦制改革,事关联邦中央与联邦主体之间的互动,关系到中央权威与地方自治之间的平衡；而俄罗斯政治体制改革过程中所面临的很多难题,在很大程度上都源自于其联邦制本身所存在的困境。
1917年11月7日,以列宁为首的布尔什维克党领导俄国人民发动了“十月革命”并取得胜利,由此创建了世界上第一个社会主义国家。1918年7月10日,第五次全俄苏维埃代表大会审议通过了1918年苏俄宪法。它首次从法律层面上确认了一种特殊形式的联邦制。在这种联邦制下,只有自治州联盟是俄罗斯联邦的主体,其他地区(如边疆区、州、省、专区等)则被视为单一制的组成部分。1918年苏俄宪法确认的联邦制,是俄罗斯“联邦制”的肇端。自此之后,俄罗斯在其历史发展的各个时期一直都实行联邦制。需要指出的是,苏俄之所以采行联邦制,是为了解决当时的民族问题,是为了应对当时苏俄复杂的政治局面,通过整合为一个统一的国家以抵御外国的干涉和侵犯；这种联邦制是具有过渡性质的“权宜之计”,目的在于建构一个独立、统一和稳定的民族国家。
在整个苏联时期,苏联先后颁布并实施了三部社会主义性质的宪法,它们都确认了由清一色联邦主体(加盟共和国)组成的联邦制。从联邦制运转实践的角度而言,苏联时期联邦制在其改革和变迁的过程中逐步“异化”,呈现出“集权化”特征,并逐渐扮演起单一制的角色。以至于到苏联后期,这种联邦制最终被扭曲为配合当时苏联高度集中的政治经济体制的手段或工具,仅具有“法律形式”的意义,可谓形同虚设。之所以如此,一则是因为当时苏联实行高度集中的政治经济体制,逐步挤压了真正意义上的联邦制的存活空间；另一方面,当时苏联的主要政治诉求在于建成高度发达而又强大的社会主义国家,引领社会主义国家阵营,并没有对于联邦制本身所蕴含和承载的民主价值意蕴予以应有的关切。
1991年底,苏联解体,俄罗斯独立。独立后的俄罗斯,面临着严重的联邦制危机,地方主义、分离主义和恐怖主义严重威胁着这个新生主权国家。在各联邦主体日益高涨的声索“主权”的浪潮中,俄罗斯新一轮的联邦制改革随之拉开了帷幕。为维护和捍卫俄罗斯的独立、统一和稳定,叶利钦开始对联邦制进行相应的改革,包括采取同联邦主体签署《联邦条约》等在内的一系列应对措施,但是由于当时的政治环境和政治现实,叶利钦的联邦制改革收效甚微,并且还遗留下来很多弊病和问题。
2000年5月7日,普京就任俄罗斯总统。自其上任开始,普京对俄罗斯的联邦制进行了大刀阔斧的改革,重新塑造了俄罗斯的联邦制模式,并对俄罗斯国家的政治体制改革和宪政建设都产生了极其重要的影响。2000年5月至2003年4月,普京倡导并进行了第一次联邦制改革。其重点是强化国家垂直权力体系,改革措施包括划分联邦区、改革俄罗斯总统的全权代表制度,成立俄罗斯总统国务委员会,恢复联邦中央对联邦主体的垂直领导等。为了使其改革取得成效,普京还倡导并配套实施了其他一些相应的改革,如改革联邦委员会的组成程序和国家安全会议的组成人员等。2004年9月,以“别斯兰人质事件”为契机,普京启动了第二次联邦制改革。改革措施主要包括改变地方行政长官的产生方式,取消国家杜马选举中的单席位选区制度,对联邦主体进行合并、缩减联邦主体数量等。普京时期的联邦制改革呈现出一种“集权式联邦制”的倾向,但他抓住了俄罗斯所面临的联邦中央与联邦主体之间严重不对称这一根本性问题,可谓切中肯綮。普京时期的联邦制改革,彻底扭转了以往联邦中央向联邦主体迁就、妥协和退让的态势,加强了联邦中央的垂直领导,从而有力地保障了俄罗斯联邦的统一和国家政局的稳定。
回溯俄罗斯联邦制改革的历史,自1918年苏俄宪法确认联邦制以来,俄罗斯的联邦制经历了一个艰难曲折的改革进程。俄罗斯的联邦制改革,遵循一种浓厚的现实主义立场,始终围绕着俄罗斯联邦的国家统一、稳定和发展而展开,这在目前俄罗斯社会转型的特定时空背景之下,不仅具有历史合理性,而且具有现实合理性。从社会转型和国家治理的角度而言,俄罗斯目前处在社会转型期,这是一个社会矛盾的突发期、多发期,各种社会矛盾的关联性、聚合性、敏感性不断增强。在这种情况下,俄罗斯包括联邦制在内的各项法制改革,都要反对激进主义,坚定不移地走循序渐进的发展道路。同时,还需要立足本国实际情况,从特定时空背景下的现实条件和政治任务出发,在现实主义立场之下逐步推进其政治改革。
从比较宪法学的角度而言,中俄两国曾有着相近的历史传统、政治模式和法律文化背景,目前又都处在转型时期。近年来,对于如何进一步发展和完善中国的国家结构形式,一直都是学界讨论的重要问题。在这种意义上,俄罗斯联邦制改革中的经验得失,或许能够对理解和解决中国的类似或者相关问题提供有益的借鉴。
天津市城市管理相对集中行政处罚权规定
天津市人民政府
天津市城市管理相对集中行政处罚权规定
天津市城市管理相对集中行政处罚权规定》已于2007年1月8
日经市人民政府第８4次常务会议通过，现予公布，自2007年3月
1日起施行。
市长 戴相龙
二○○七年一月二十三日
天津市城市管理相对集中
行政处罚权规定
第一条 为了加强城市管理， 维护城市秩序，提高行政执法
效能，根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律、法规的
规定，结合本市实际情况，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市行政区域内的城市管理相对集中
行政处罚权工作。
第三条 市城市管理综合行政执法机关主管全市城市管理相
对集中行政处罚权工作。
市和区、县城市管理综合行政执法机关行使城市管理相对集
中的法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法独立履行规定的
职责，并承担相应的法律责任。
第四条 城市管理综合行政执法机关集中行使下列行政处罚
权：
（一）市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的全部
行政处罚权，依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准
的建筑物或者设施；
（二）城市园林绿化管理方面法律、法规、规章规定的全部
行政处罚权；
（三）公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对机动车、
非机动车以外的违法占道行为的行政处罚权；
（四）市政管理方面法律、法规、规章规定的违法占道行为
的行政处罚权；
（五）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规
划部门许可的违法建设行为的行政处罚权；
（六）工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对占用道
路无照经营行为或未在指定地点经营并影响市容的违法行为的行
政处罚权；
（七）法律、法规、规章规定或市人民政府决定调整的城市
管理方面的其他行政处罚权。
城市管理行政处罚权相对集中后，有关行政主管部门不得再
行使前款规定的行政处罚权；继续行使的，作出的行政处罚决定
无效，并承担相应的法律责任。
第五条 市城市管理综合行政执法机关对区、 县城市管理综
合行政执法机关进行工作指导、监督和协调，统一组织全市性专
项执法活动。
应当由区、县城市管理综合行政执法机关查处而未予查处的
违法行为，市城市管理综合行政执法机关可以责令其查处，也可
以直接查处。下列案件由市城市管理综合行政执法机关直接查处：
（一）跨区、县的案件；
（二）重大疑难或有影响的案件；
（三）机场、港口等重点地区发生的案件；
（四）市人民政府指定查处的案件。
区、县城市管理综合行政执法机关负责本辖区内的违反城市
管理法律、法规、规章行为的查处工作。
第六条 城市管理综合行政执法机关及其执法人员应当严格
按照本规定行使行政处罚权，认真履行职责，严格执法，公正执
法，文明执法，恪守职业道德，自觉接受监督。
城市管理综合行政执法机关实施行政处罚，纠正违法行为，
应当坚持处罚与教育相结合、以教育为主的原则。对违法行为人
应当先进行教育，并责令立即改正或者限期改正；违法行为人不
予改正的，依法给予行政处罚。
第七条 城市管理综合行政执法机关在调查或者进行检查时，
执法人员不得少于两人，应当主动向当事人或者有关人员出示行
政执法证件，并制作调查或者现场检查笔录，当事人或者有关人
员应当如实回答询问，协助调查或者检查，不得阻挠；执法人员
依法到有关单位调查取证时，有权查阅、调阅或者复制与行政处
罚相关的资料，有关单位应当给予配合，不得妨碍或拒绝。
第八条 城市管理综合行政执法机关收集证据时， 在证据可
能灭失或者以后难以取得的情况下，经城市管理综合行政执法机
关负责人批准，可以先行登记保存，当场开具登记清单，并应当
在7日内及时作出处理决定。
第九条 城市管理综合行政执法机关依法暂扣违法行为涉及
的工具、物品，应当当场开具市城市管理综合行政执法机关统一
制发的暂扣工具或物品清单，自开具暂扣工具或物品清单之日起
7日内作出处理决定。
依法决定暂扣的工具或物品，应当告知当事人接受处理的时
间、地点。对当事人接受处理的，应当将暂扣的工具、物品全部
退还当事人； 当事人逾期不接受处理，并且经公告3个月仍不接
受处理的，由城市管理综合行政执法机关委托有资质的拍卖机构
拍卖。对于易腐烂、易变质、不易保存，或者无法拍卖的工具、
物品， 城市管理综合行政执法机关应当通知当事人2日内到指定
地点接受处理；逾期不接受处理的，经城市管理综合行政执法机
关负责人批准，可以先行予以变卖。
拍卖、变卖所得价款折抵罚款，剩余部分退还当事人，无法
退还的上缴国库。对无法变卖的物品，由城市管理综合行政执法
机关自行销毁，做好销毁记录，每半年向同级财政部门备案。
城市管理综合行政执法机关对依法暂扣违法行为涉及的工具、
物品，应当妥善保管，不得使用、损坏、丢失。
法律、法规对暂扣工具、物品另有规定的，从其规定。
第十条 城市管理综合行政执法机关处理 《中华人民共和国
行政处罚法》规定的一般程序的案件，应当在立案之日起15个工
作日内作出行政处罚决定；案情重大、复杂的，经城市管理行政
执法机关负责人批准，可以延长15个工作日。
法律、法规另有规定的，从其规定。
第十一条 城市管理综合行政执法机关实施行政处罚时， 应
当责令当事人立即改正或者限期改正违法行为。对于违法行为造
成的损害能够恢复原状的，应当责令其恢复原状。对于违法建设，
应当依法责令其拆除，不得以行政处罚代替行政许可保留违法建
设。当事人拒绝恢复原状或者拆除的，城市管理行政执法机关应
当依法采取强制措施，或者申请人民法院执行。
第十二条 市容、 环境卫生、园林、公安交通管理、市政、
规划、工商等有关行政主管部门，应当依法做好日常监督管理工
作，加强与城市管理综合行政执法机关的工作配合，实现行政许
可、行政收费等行政管理信息资源的共享；对于发现应当由城市
管理综合行政执法机关处理的违法行为，应当将案件有关材料在
3日内移送城市管理综合行政执法机关处理。 城市管理综合行政
执法机关应当在依法作出处理决定的3日内将处理决定告知有关
行政主管部门。
第十三条 城市管理综合行政执法机关在查处违法行为时，
发现有关行政主管部门违法审批、许可，或者发现不履行法定职
责等问题，可以向有关主管部门提出书面建议，或提请同级人民
政府予以纠正。
有关行政主管部门发现城市管理综合行政执法机关有违法执
法、超越职权或者不履行法定职责等问题，可以向城市管理综合
行政执法机关提出书面建议，或提请同级人民政府予以纠正。
第十四条 城市管理综合行政执法机关发现违法行为涉及赔
偿、 补偿、行政事业收费或者补办相关手续事宜的，应当在3日
内及时通知相关行政主管部门。 有关部门依法处理后，应当在3
日内将处理结果通知城市管理综合行政执法机关。城市管理综合
行政执法机关接到有关部门处理结果通知后，依法作出处理。
第十五条 城市管理综合行政执法机关及其执法人员实施行
政处罚，有下列情形之一的，依照有关法律、法规、规章的规定
追究法律责任；给公民人身或者财产、公共利益、社会秩序造成
损害，给法人或其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿：
（一）主要事实不清，证据不足的；
（二）没有法定行政处罚依据，或者适用法律、法规、规章
错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越或者滥用法定职权的；
（五）实施行政处罚显失公正的；
（六）违法实施强制措施的；
（七）不履行法定职责的；
（八）其他违法行为的。
第十六条 有关行政主管部门及其执法人员违反本规定， 有
下列情形之一的，依照有关法律、法规、规章的规定追究法律责
任：
（一）继续行使已经集中的行政处罚权的；
（二）应当移送城市管理综合行政执法机关处理的案件不移
送的；
（三）拒绝或者拖延提供与行政处罚有关的证明或者信息的；
（四）阻碍或者干扰城市管理综合行政执法机关调查、取证、
实施行政处罚的。
第十七条 公安部门在城市管理综合行政执法机关设立的公
安派出机构，负责协调在城市管理行政执法活动中发生的公然侮
辱执法人员、阻碍执行公务、暴力抗法等违法行为的依法处理，
履行执法保障职责。
第十八条 天津经济技术开发区、 天津港保税区、天津新技
术产业园区等功能经济区内的城市管理集中行政处罚权工作可参
照本规定施行。
第十九条 本规定施行前有关城市管理集中行政处罚权的规
定与本规定不一致的，以本规定为准。
第二十条 本规定自2007年3月1日起施行。
