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湖北省十堰市人民政府办公室


市人民政府办公室关于印发《十堰市城市建设用地容积率规划管理暂行办法》的通知

十政办规〔2009〕4号


各县市区人民政府，市政府各部门：

　　《十堰市城市建设用地容积率规划管理暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年八月二十七日

十堰市城市建设用地容积率规划管理
暂　 行 办 法

　　第一条 为科学、节约、集约利用土地与空间资源，规范建设用地容积率的规划管理，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（建设部令第22号）、建设部、监察部《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》（建规〔2008〕227号）等法律、法规和十堰市城市总体规划，结合我市实际，制定本办法。

　　第二条 在本市城市规划区内进行各项规划建设活动，涉及容积率的适用本规定。

　　第三条 建设单位应当严格按照市规划行政主管部门出具的规划设计条件所确定的容积率进行建设。未经批准，不得擅自变更。

　　第四条 市规划行政主管部门对建设用地和建设项目实施规划许可，应保持容积率指标规划管理的延续性和一致性。对同一地块的建设用地规划许可、规划和建筑方案审定、建设工程规划许可、建设项目竣工验收，核定的容积率指标应符合法定规划确定的容积率指标。分期开发的项目，各期建设工程规划许可确定的建筑面积的总和不得突破规划设计条件和建设用地规划许可证的规定。

　　第五条 经批准调整规划设计条件所确定的容积率指标的，应符合国家、省市有关容积率指标的技术规范，不影响公共利益和他人合法权益。同时，还必须具备下列条件之一：

　　（一）城市总体规划（分区、专项规划）调整或修编造成地块开发条件变化的；

　　（二）因城市基础设施、公益性公共设施等城市公共利益需要，导致建设用地原有建设限制条件发生重大变化的；

　　（三）建设用地范围内增加广场等城市公共空间，或者增建中小学校、幼儿园、医院等公共配套设施以及市政公用设施等；

　　（四）国家和省有新规定的；

　　（五）法律、法规规定的其他条件。

　　第六条 建设用地有下列情况之一的，不允许调整容积率：

　　（一）建设单位或个人在建设过程中擅自变更了强制性规划设计条件或损害国家、公共以及相对利害方利益的；

　　（二）建设单位或个人在建设过程中有违法建设行为，情节严重的；

　　（三）建设单位或个人自签订土地出让合同起两年内无法定理由未动工建设，或建设规模未达到合同约定要求的。

　　第七条 建设用地一经出让，任何单位或个人都不得擅自更改规划设计条件确定的容积率。确需变更规划设计条件确定的容积率，且变更的容积率指标未突破原控制性详细规划的，应按照下列程序办理：

　　（一）建设单位或个人向市规划行政主管部门提出书面申请并说明变更理由。

　　（二）市规划行政主管部门从城市规划专家库中随机抽取专家，组成专家小组对调整的必要性和规划设计方案及建筑设计方案的合理性、科学性进行论证。

　　（三）在《十堰日报》、十堰市规划局网站或规划建设现场等形式进行公示，征求利害方的意见，必要时应组织听证。

　　（四）根据专家论证和征得利害方的意见，市规划行政主管部门应依法提出容积率调整建议并附论证、公示（听证）等相关材料报市人民政府审批。

　　（五）经市人民政府批准后，市规划行政主管部门方可按程序办理后续的规划审批手续，并及时将依法变更后的规划条件函告国土资源主管部门备案。

　　（六）建设单位或个人应根据变更后的容积率与国土资源主管部门签订《国有土地使用权出让合同》补充协议，补交土地出让金差价和相关建设规费。市城市规划行政主管部门按照《国有土地使用权出让合同》、补充协议及规划设计条件办理规划建设许可手续。

　　调整的容积率指标如果突破控制性详细规划规定的，市规划主管部门应当先行调整控制性详细规划。涉及其他专业规划的，须先行调整涉及到的其他专业规划。同时，严格依法履行控制性详细规划或其他规划设计和建筑设计的审批及备案程序。

　　第八条 建设单位或个人因修改容积率给利害方合法权益造成损失的，应当依法予以补偿。

　　第九条 经批准调整提高容积率的建设项目，不得增大建筑密度，不得降低绿地率。

　　第十条 鼓励利用地下空间修建停车场、人防设施及储物区，地下建筑面积不纳入容积率计算。

　　第十一条 市规划行政主管部门应按规定对建设工程是否符合规划设计条件予以核实，对建设项目规划审批档案的完整性、一致性进行检查，并重点审查建设用地范围内的总建筑面积是否符合确定的规划设计条件。经核实总建筑面积超过建设工程规划许可证核定的总建筑面积等不符合规划设计条件的，施工图竣工面积较审批规划设计方案的建筑面积的误差幅度控制在1%以内，可不追究。

　　未经市规划行政主管部门核实的，建设单位不得组织竣工验收。

　　市规划行政主管部门对违反用地容积率的行为应依法予以查处，并将查处情况通报市国土资源、建设、房产等相关部门。

　　第十二条 市规划行政主管部门和市行政监察主管部门应当把经营性用地容积率规划管理纳入城乡规划效能监察的工作内容，加强效能监察。

　　第十三条 对政府职能部门工作人员不按规定程序调整建设用地容积率，或者在建设用地容积率规划管理中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂的，由其所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

　　第十四条 本办法由市规划局负责解释。

　　第十五条 本办法自公布之日起施行，有效期五年。


　　【摘要】程序正当是土地征收理应遵循的原则。实践中的改革已使报批前的准备阶段包含正当程序要素。然而公告之前的征收审批是否也应遵循该原则却有疑问。该环节引入正当程序须克服其被认为是内部行政程序的理论障碍。征收审批以内部程序运作的技术性设置不能改变其具体行政行为的属性。征收审批实质上还具有对土地权利变动进行裁决的功能属性。征收审批的行为属性和功能属性理论上均要求引入正当程序。现行征收审批是由申请机关单方主宰信息的封闭决策过程，这导致审批机关缺乏第三方信息来对报批材料进行验证。提高审批实效的要求呼唤引入正当程序作为信息传导机制。审批机关可利用拟被征收人表达异议或抗辩的信息弥补无法观测到申请机关行为的局限和增强对报批材料的核实能力。


　　一、征收审批程序正当化改革议题的提出

　　修订中的《土地管理法》将农村集体土地征收制度（以下简称“土地征收”）改革作为“重中之重”，而如何完善征收程序又是其中的核心议题之一。[1]现行《土地管理法》确定了如下土地征收流程：申请征收的地方政府报批（以下简称“申请机关”）→农用地转用审批→土地征收审批→土地征收公告→办理补偿登记→补偿公告→听取被征收人的意见（或组织听证）→（补偿争议裁决）[2] →补偿→交付土地。以上征收流程遭受诟病最多的是该过程程序“不正当”（undue）。[3]正当程序意味着行政机关针对私人作出的不利行为必须满足最低限度的公正标准，在决定作出之前就应使相对人获得适当的通知以及有意义的听证或被听取意见的机会。[4]按照这种思路，在土地征收决定作出之前，应当告知土地拟被征收的农村集体经济组织和农户（以下将农村集体经济组织和农户在批准征收之前简称“拟被征收人”，批准之后称为“被征收人”），并赋予其表达意见或者获得听证的权利。现有征收过程中被征收一方在土地征收公告之前没有知情权和参与权。“公告发布是在征地被批准之后。也就是说，此时被征地一方只有搬迁的义务，而没有保护自己土地不被征收的权利。剩下的，只有对补偿、安置方案进行一些讨价还价的机会而已。”[5]《土地管理法》的修改理应对以上批判有所回应。

　　然而，法律规范层面正当程序的缺失并不代表实践中不存在。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称《决定》）要求申请机关在征地报批前履行“预公告”、“确认土地现状调查结果”和“听证程序”：

　　“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农户；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。”

　　国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）进一步明确和细化以上内容：

　　“……在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。……国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。”

　　理论上，预公告可使拟被征收人知晓涉及自己利益的拟征地方案的细节。确认土地现状调查结果能让拟被征收人知晓并核实与自己有关的拟被征收土地的种类、面积等。组织听证和签订补偿（安置）协议这两项原本置于土地征收公告后的程序已被前移，使拟被征收人在报批前就得以对补偿标准和（或）安置方案发表看法、提出意见。另外，虽然在全国范围没有统一的要求，但在很多地方的征地实践中，签订补偿（安置）协议环节也被放在报批前进行。[6]如果将相对人在行政决定作出之前的知情和表达意见的权利视为正当法律程序的核心要素，那么报批前的阶段已经包含了这样的要素。以上规定需要立法加以确认，但忽略这些规范、否认我国土地征收程序缺乏正当性并不符合事实。[7]

　　但是，报批前的准备阶段被植入正当程序要素尚不能得出土地征收程序已正当化的结论。土地征收涉及多机关、包含复数阶段的构造使之不同于由单一机关作出的普通行政行为。征收公告之前除了包括上述说明的准备阶段，尚包括审批核准阶段。核准阶段又包括两个环节：农用地转用审批和土地征收审批[8]。这一阶段是否需要引入正当法律程序不无疑问：一方面，同意土地转用和征收的批复是上级行政机关对下级作出的，因而“两审批”被视为内部行政程序。[9]如果审批属于内部行政行为，则没有必要引入正当程序。因此征收审批排斥正当程序很大程度被视为一个理所当然的命题。但另一方面，是否征收的决定是在土地征收审批环节完成的，[10]这意味着征收审批是直接面向被征收人，确认合法剥夺其土地财产权的行政决定。在此决定作出之前不适用正当程序似乎不合法理。学界对于如何应对征收审环节无论是否引入正当程序都可能受到非议的“两难”处境鲜有论述。本文将尝试对此问题给出确定的回答。

　　二、征收审批正当程序改革的观点

　　（一）学界观点

　　在为数不多的涉及对征收审批进行改革、引入正当程序的讨论中主要形成两种意见：第一种意见认为：“两审批”（土地转用审批和土地征收审批）尽管属于内部行政程序，但在拟被征收人不知情的前提下，通过“两审批”程序将非国有财产的集体土地变成国家所有不符合正当法律程序的要求。如等到造成既成“事实”之后再告知，即使审批机关错误审批，其纠正的成本也较高。基于预先防止优于事后纠错之常理，“两审批”程序向拟被征收人开放，引入拟被征收人介入程序，给予其在法律程序上的抗辩权以防止错误审批。[11]这种意见强调在现有审批体制下引入正当程序，本文将此种意见提出的方案称为“改良方案”。

　　第二种意见认为现有的“两审批”体制既未有效发挥遏制地方政府随意征占集体所有土地的行为；同时层层报批的审批体制又有妨碍效率之虞，不能满足地方经济发展的用地需求。[12]为提供审批效率，可让县级政府在国务院下达的一定期限内的农用地转用指标范围内自主决定征地事项，同时实行严格的责任追究制，以确保地方政府在一定期限内补充相同数量和质量的被批准转用的耕地。[13]同时，在县级政府在作出征收决定之前，就征收事项进行公告，并规定一个合理的时间，允许拟被征收人就征收事项提出异议。如其提出异议，要求举行听证，县级政府不召开听证会的，其作出的征收决定无效。[14]其理由为：农用地转用审批的功能是为了防止随意变更土地用途，从而危及到国家的粮食安全和经济安全。其宗旨是为了保护整个社会的未来长远发展利益。在实施时，程序可以从宽、但在数量上要从严。而土地征收审批的功能是为了防止随意将农民使用的土地转变为建设用地，从而危及到被征地农民的生产和生活。其宗旨是为了保护被征地农民的土地财产权和生存权。在实施时，程序应当从严、但在数量上可以从宽，必须针对具体个案进行控制。[15]这种意见要求在对现有审批体制进行改革的基础上，引入正当程序控制县级政府的征收权。该意见提出的方案下文用“变革方案”指代。

　　（二）观点评论

　　改良方案的核心观点可以概括为：拟被征收人通过参与征收审批过程行使抗辩权影响审批决定的作出从而维护自己的实体权益。这种方案中包含正当程序为拟被征收人提供进入决定过程的机会，而至于拟被征收人所具有的抗辩权“武器”究竟是一种实体否决权，还是程序上提出异议的权利，这种方案并未言明。因此，该抗辩权如何影响审批结果则不得而知。变革方案的核心观点可以概括为：拟被征收人在土地征收决定作出前可提出异议，并要求召开听证会来确保县级政府作出的征收决定公正或可接受。同样，该方案也同样没有说明举行听证如何确保征收决定的可接受性。拟被征收人可通过听证会行使实体否决权，还是征收决定必须以听证记录作出，抑或召开听证会实现程序公正就当然地满足实体公正？这两种方案留下同样的未决问题：拟被征收人如何通过正当程序来影响征收决定的作出？

　　这两种方案的提出建立一定的逻辑假定或制度设计构想之上，如果作为前置议题的逻辑假定不成立，或制度改革方案在理论上不可取，那么以上问题则回答的必要。因此首先需要检视提出这两种方案所依赖的前置性议题在逻辑上是否成立或在理论上是否可取。

　　改良方案的提出直接基于批准征收决定直接涉及对非国有土地权利的剥夺、事先预防优于事后救济这两方面的理由，但这种方案没有否认征收审批具有内部行政行为程序的性质。内部行政程序无需将以引入第三方参与作为必要条件。即便引入第三方进入行政过程，参与也仅服务于咨询目的。例如在不直接涉及第三利益的行政决策中，邀请专家论证之目的并非是满足程序正义的需要，而是为服务科学决策提供咨询。因此，该方案如能成立，就必须证明“土地征收审批”不属于内部行政程序。否则提出使拟被征收人介入审批环节仅仅表明对正当程序偏爱的价值立场，而置理论逻辑是否自洽之理性于不顾。

　　变革方案提出建立在将征收决定权下放至县级政府的基础之上。按照现有的审批体制，县级政府是最低层级的有权申请征地的机关，将征收决定权赋予县级政府意味着申请机关也是审批机关。这种方案虽未言明要废除土地征收审批，但由县级政府自己决定征收的改革方案已经包含这样一个命题：现有土地征收审批没有存在的必要。因此，征收审批是否具有存续的价值涉及改良方案和变革方案的根本分歧。进而言之，对征收审批是否有存续必要的回答实际上就构成对一种方案的支持，同时是对另一种方案的否定。下文就从正面——土地征收审批有何积极意义和反面——变革方案中替代性策略是否可行两方面来讨论征收审批是否有存在的必要。

　　（三）对分歧之回应：土地征收审批存在的必要

　　土地征收审批专门针对农村集体所有土地而设，[16]其对保护集体所有土地有何意义？下面通过对一则案例的讨论来说明土地征收审批之意义。

　　1.设置土地征收审批制度的意义

　　2009年3月2日徐州市贾汪区人民政府在贾汪镇宗庄村公告，经江苏省人民政府苏国土资地函【2008】0381号和 【2008】0829号批复同意征收贾汪镇宗庄村土地34.6749公顷。吴学东一户家庭承包经营的2.46亩耕地在本次征地范围内。吴学东不服此次征地，于2009年4月22日向江苏省人民政府提出行政复议申请。在行政复议审理期间，吴学东申请查阅了相关征地材料，发现宗庄村被征收的34.6749公顷土地种类全部被定为未利用地，而吴学东的土地承包证上注明的地类是基本农田。且相关材料中没有包含征地报批前与吴学东确认征地现状调查的有关材料。[17]

　　从本案中至少可以发现以下几点事实：第一，申请机关篡改了征收土地的地类，将基本农田谎报为未利用地。第二，申请机关在报批前未履行土地现状调查确认程序。第三，作为征收审批机关的省政府放弃了审查职责、批准了征收。申请机关为何会篡改地类？如果申请机关履行土地现状调查确认程序，可能会有何种结果？如果省政府认真审查，本案的结果又当如何？

　　首先，申请机关篡改地类的目的显然是为了规避国务院的审批。根据《土地管理法》第45条的规定，土地征收审批的权限以拟征收土地的种类和数量为依据在国务院和省级政府之间划分：征收基本农田，基本农田以外的耕地超过三十五公顷，其他土地超过七十公顷的由国务院批准；征收该列举之外的其他土地由省、自治区、直辖市人民政府（以下统称“省级政府”）批准。所以，如要规避国务院的审批，可以通过对拟征地的地类或总量进行造假实现。

　　其次，如果申请机关履行了报批前的“确认土地现状调查程序”，拟被征收人就能够对地类和数量等进行核实，那么篡改地类的情况可能不会发生。虽然“确认土地现状调查程序”在理论上具有制约申请机关篡改事实的功能，但该案例表明，此类程序规则作为哈特所称的设定义务的“第一性规则”自身并不总是具有获得自动履行之能力，其须依赖外在的，有效预防和处理违反义务的“第二性规则”来保障实施。[18]《决定》在确定申请机关上述报批前的程序义务的同时，也规定“要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料”。“农民知情、确认的有关材料”即指申请机关履行预公告、确认土地调查现状程序义务的证明材料。这意味着申请机关在报批前应履行预公告和土地现状调查结果确认程序，且提交相关证明材料，其报送的土地征收方案才可能被审批机关批准。[19]《决定》的设置将申请征地机关履行报批前的程序义务作为审批机关批准征地的必要（非充分）条件，使履行程序义务与批准征地的实体结果相关联，从而使审批机关能够以是否批准征地来制约申请机关履行报批前的程序义务。本案中，显然作为审批机关的省政府放弃了审查申请机关是否履行土地现状调查确认程序的责任。当然，现实中并不能排除申请机关没有履行报批前的程序义务却伪造已经履行的证明材料，[20]或将土地现状调查结果交由拟被征收人核实确认后再篡改地类和土地总量数据，以规避国务院的审批或使不符合条件的征收申请获得批准。因此，尚需要审批机关对报批材料是否真实进行审查。