贵阳市暂住人口管理办法
贵州省人大常委会
贵阳市暂住人口管理办法
贵州省人大常委会
（1995年4月26日贵州省贵阳市第九届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过 1995年8月1日贵州省第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准）
目 录
第一章 总 则
第二章 登记与领证
第三章 管 理
第四章 法律责任
第五章 附 则
第一章 总 则
第一条 为加强暂住人口管理，保护公民的合法权益，维护社会秩序，保障社会主义市场经济的健康发展，根据全国人民代表大会常务委员会《关于加强社会治安综合治理的决定》、《中华人民共和国户口登记条例》和有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称暂住人口，是指离开常住户口所在地来本市暂时居住并从事各种职业的人员。
第三条 各级人民政府应当加强对暂住人口管理工作的领导，做好检查和协调工作。
公安机关是暂住人口管理的主管机关。
劳动、工商、城管、民政、房管、卫生、计划生育等有关部门，应按照各自的职责，协同做好暂住人口管理工作。
居民委员会、村民委员会协助公安机关做好暂住人口管理工作。
第四条 向暂住人口出租房屋的单位和个人、雇用暂住人口的单位和个人以及外来从事生产、经营活动的单位均有协助管理的义务。
第五条 暂住人口的合法权益受法律保护。暂住人口应当遵纪守法，服从管理。
第六条 执行本办法成绩突出的单位和个人，由所在地公安机关或所在单位给予表彰、奖励。
第二章 登记与领证
第七条 暂住人口拟在本市暂住三日以上、一个月以内的，应到暂住地公安派出所申报暂住登记；年满十六周岁，拟在本市暂住一个月以上的，应同时申领暂住证。法律、法规另有规定的从其规定。
申领暂住证，须持居民身份证和乡（镇）政府、街道办事处或居（村）民委员会的有关证明。暂住人口是已婚育龄妇女的，须持计划生育证明。
申领暂住证，应按规定交纳暂住证工本费和暂住管理费。
第八条 外来从事生产、经营活动的单位，以及外地驻本市的办事机构，应将暂住人口统一登记造册，持有关证件，从进入本市之次日起十日内到暂住地公安派出所申报办理。
雇用暂住人口的单位和个人，应将暂住人口统一登记造册，从雇用之次日起十日内到暂住地公安派出所申报办理。
租赁房屋的暂住人口，从租住之次日起三日内由出租人陪同到暂住地公安派出所或受其委托的组织申报办理。
寄住在本市居民、村民家中的暂住人口，从到达寄住地之次日起三日内由户主陪同到寄住地公安派出所或受其委托的组织申报办理。
第九条 暂住证有效期为一年，期满后要求继续暂住的，应申办延期手续。
暂住证损坏、遗失的，应及时报告发证机关，办理换领、补领手续。
第十条 暂住人口变动暂住地址时，须到原暂住地和新暂住地公安派出所办理暂住变更登记手续。
暂住人口离开本市不再返回的，应当申报注销登记，缴销暂住证。
第十一条 公安派出所应在收到办证申报后及时查验有关证件，予以办理，办理时间不得超过三日；单位统一造册申办的，办理时间不得超过十日。
第三章 管 理
第十二条 公安机关应当履行下列职责：
（一）办理暂住人口登记和暂住证的发放、检查工作；
（二）建立健全暂住人口的管理责任制，培训管理人员；
（三）依法查处暂住人口中的刑事、治安案件，调处治安纠纷；
（四）及时、准确掌握暂住人口的情况，按规定统计上报；
（五）依法保护暂住人口的合法财产和人身安全。
第十三条 雇用暂住人口的单位和个人，外来从事生产、经营活动的单位，以及外地驻本市的常设机构应建立暂住人口管理责任制，遵守下列规定：
（一）宣传和贯彻暂住人口管理的法律、法规；建立健全各项安全保卫措施，做好本单位暂住人口的登记、领证和管理工作；
（二）由单位负责人、用工个人与所在地公安派出所签订治安管理责任书；
（三）依法履行劳动合同，支付劳动报酬，提供安全生产条件和劳动保护；
（四）不得雇用不申报暂住登记或不申领暂住证的暂住人口；
（五）及时向公安机关提供暂住人口变动和管理工作情况；
（六）发现违法犯罪线索及时报告公安机关。
第十四条 向暂住人口出租房屋的单位和个人，应遵守下列规定：
（一）与当地公安派出所签订治安管理责任书；
（二）房屋承租人变更，须到当地公安派出所申报备案；
（三）不得将房屋出租给不申报暂住登记或不申领暂住证的暂住人口；
（四）不得将房屋出租给无结婚证而以夫妻名义租房的暂住人口；
（五）发现可疑物品和违法犯罪线索，及时报告公安机关；
（六）不得包庇犯罪，不得为违法犯罪活动提供场所。
第十五条 向暂住人口出租的房屋，必须符合消防安全和治安管理规定，危险和违章的房屋不准出租。
第十六条 向暂住人口出租私有房屋的出租人须持房屋所有权证或者其他合法证明、居民身份证或户口簿，到房屋所在地公安派出所申报登记。
房屋停止租赁的，应当到公安派出所办理注销手续。
第十七条 暂住人口必须遵守下列规定：
（一）申报暂住登记，申领暂住证。不得冒领、冒用、涂改、转借或者使用过期的暂住证；
（二）遵守治安管理、工商管理、计划生育管理、市容卫生管理和其他管理工作的有关规定；
（三）遵守暂住地和用工单位的规章制度，履行劳动合同；
（四）不得擅自建房搭棚。
第十八条 住宿在旅店、招待所的暂住人口，须按有关规定进行登记管理。
租用旅店、招待所，从事生产经营活动的暂住人口，须按本办法的规定办理暂住登记，申领暂住证。
第十九条 滞留在本市的外来无业人员，由所在地人民政府组织有关部门予以劝返；游民乞丐由民政部门按规定收容、遣送，公安机关予以配合。
第四章 法律责任
第二十条 用工单位不履行暂住人口治安管理责任书，经督促拒不改正的，由公安机关或其行政主管机关对其负责人、有关责任人给予批评教育或行政处分，并限期改正。
第二十一条 违反本办法，有下列情形之一的，由公安机关予以处罚，责令限期改正：
（一）用工单位和个人不为暂住人口申报暂住登记或者申领暂住证，经公安机关通知拒不申办的，按暂住人口数每人处50元罚款；
（二）房屋出租人未到公安机关办理房屋租赁登记手续或者未签订治安管理责任书而出租房屋的，处月租金两倍的罚款；
（三）房屋出租人将房屋出租给不申报暂住登记或者不申领暂住证的暂住人口居住，按暂住人口数每人处50元以上100元以下罚款；
（四）房屋出租人包庇犯罪，为违法犯罪活动提供场所的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任；
（五）暂住人口不申报暂住登记的，给予批评教育；不申领暂住证，经公安机关通知拒不改正的，处50元罚款；
（六）冒领、冒用、涂改、转借或者使用过期暂住证的，处50元罚款。
第二十二条 处以罚款应给被罚款人出具罚款通知书，收到罚款应开具财政部门统一印制的罚款收据。
罚款全部上交财政。
第二十三条 公安机关的暂住人口管理人员对申报暂住登记和申领暂住证故意刁难、拖延不办、索贿受贿、徇私舞弊的，应视情节给予批评教育或行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
公民对上述行为有检举、控告的权利。
第二十四条 当事人对处罚决定不服的，可以在收到处罚通知书之日起15日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议。复议期间原处罚继续执行。复议机关应在收到复议申请之日起15日内作出复议决定。当事人对复议决定不服的，可在收到复议决定之日起15日内向人民法
院提起诉讼。对不申请复议、不起诉而又拒不执行处罚决定的，由公安机关依法执行或申请人民法院强制执行。
第五章 附 则
第二十五条 探亲、访友、寄养、寄读、就医、学习培训等暂住人口，按户口管理的有关规定办理。
第二十六条 本办法所称的公安派出所，是指有户籍管理职能的公安派出所。
第二十七条 本办法所涉及的暂住人口登记管理的有关报表、证、簿等，由市公安局统一设计监制。暂住管理费、暂住证工本费的收费标准按《贵州省行政事业性收费管理条例》核定。暂住管理费使用办法由市公安局报市人民政府批准执行。
第二十八条 市人民政府可根据本办法制定实施细则。
第二十九条 本办法报贵州省人民代表大会常务委员会批准后，由市人民代表大会常务委员会公布施行。
本办法施行前本市有关暂住人口管理规定，凡与本办法相抵触的，以本办法为准。
1995年8月1日
一、问题提出：“授益行政行为诉讼”中原告举证范围不明问题
案例一：2006年3月，原告李某诉与第三人王某相识，在缺乏了解的情况下草率合照了结婚照。后双方通过一段时间相处，原告遂拒绝了王某的结婚请求，2007年9月双方分手。2009年3月，王某告知原告2006年其伪造原告的个人资料到政局婚姻登记结婚，现要求与原告办理离婚手续。2009年12月5日，原告到被告处查询，证实了王某的说法。原告与被告交涉，请求被告查明情况并宣告结婚证无效，遭被告拒绝，故依法提起行政诉讼，请求法院撤销民政局婚姻登记处签发的结婚证。
在本案中，婚姻登记机关依法只对婚姻登记进行形式审查，所以在行政诉讼中，行政相对人所提供的材料的真实性则不在登记机关的举证范围之内。那么，本案婚姻登记材料的真实性由谁来举证呢？现行的《行政诉讼法》没有相关规定，而司法解释对原告的举证责任也只规定了三种情形。本案中，既然提供的材料的真实性则不在登记机关的举证范围，那本案又由谁举证呢？如果说因为原告认为材料是伪造的则由原告举证的话，那么再请看下面的案例。
案例二：2000年7月第三人江某向被告提供虚假材料申请住房改建。同年12月29日被告审查，认为第三人的申请符合城市规划的规定，对其申请予以批准，并核发用地范围及房屋平面位置图。2002年1月原告到被告所属规划监察大队和民房管理科了解情况，认为第三人的建房侵犯了其合法权益，并多次以书面形式向被告反映，要求对第三人违规建房进行处理。被告没有采取如何措施。2003年11月11日原告以被告违规审批第三人建房侵犯其合法权益，要求依法确认被告的违规审批许可行为违法提起行政诉讼。
本案中，对于申请材料的真实性以及相对人符合行政许可的条件还能像案例中一样由原告提供证据证明吗？我们知道，在行政许可中行政机关对于行政相对人的申请材料的审查属于“实质审查”。那么在行政许可诉讼中，行政机关如果也如案例一中一样对相对人申请材料真实性不负举证责任，而有原告举证的话，是否又有违背法理之嫌呢？由上述两个案例可见，在授益行政行为诉讼中原告的举证责任的界定是不能一概而论的，此处举证责任就成为一个举证难题。
二、破除上述举证困境之路径选择
1、德国“规范理论”的合理性探讨
在行政诉讼证明责任分配上, 德国通说接受罗森贝克的规范理论,认为在要件事实真伪不明时其不利益归由该项要件事实导出有利之法律效果的当事人负担。换言之, 在要件事实真伪不明时，主张权利或权限者，就权利形成事实负证明责任，否认或主张相反权利者，对权利消灭、阻碍或妨碍的事实负证明责任。尽管这一理论也有批判者，但是但时至今日体系化的规范理论仍占据通说地位。实务上， 德国联邦行政法院同样基本接受规范理论， 法官的公式是谁负证明责任只能从法条中导出, 要件事实真伪不明时，法院甚至称此分配原则为行政法的一般原则或一般法律原则。
在论证该理论合理性问题时，学者朱立新的主要观点是：“规范理论的核心结论是‘请求权人承担权利形成要件的证明责任， 请求权人的对方当事人承担权利妨碍、权利消灭和权利阻碍要件的证明责任’，实际上是维持现状这一自然法则的另一种表达。德国维持现状理论的倡导者玩以罗马法时代的一条损害赔偿原则，即‘攻击者原理’来解释自己的证明责任分配理论。进一步挖掘后我们可以发现,罗马法时代著名的‘肯定者承担证明，否定者不承担证明’的证明责任分配法谚也是以维持现状为根基的，即‘只有变化才需要进行正当化论证’。这样的结论与普维庭研究有不谋而合之处。普维庭说,证明责任分配‘唯一的实质性依据就是进攻者原理’，其背后的考虑是,对占有状态的保护、对权利的安定、公共安全的保护以及相应的禁止私力救济这些法治国家的基本原则。从这些原则引申出的必然结果是，不能破坏而只能维护一般的占有状态和权利的安定性。但从整体上说,其他的实质性依据在个别场合下对证明责任的分配也有影响很难想象进攻者必须推翻被进攻者的所有反驳,否则权利维护会比登天还难,这个维护和加强立法目的的实质性依据就是‘遇疑问时有利于立法目的’这是一个无法穷尽的证明责任的实质性依据,因为立法目的是开放而非封闭的。如果试图通过一个或几个原则限制立法者在证明责任上的分配，就会导致宪法所不能容忍的对立法者的自由空间的干涉。简言之，维持现状自然法则决定了罗森贝克证明责任分配基本规则的合理性,因此,任何希望以明文规定证明责任分配的立法文件，都应把罗森贝克的基本规则规定为证明责任分配的原则。此基本规则也是法官弥补法律漏洞时的基本准则。但它有例外,除法律明确规定的例外外，如果法官希望在弥补立法漏洞时进行例外‘造法’，或对法定的基本规则在适用中出现显失公正时进行例外‘造法’，法官必须以法律的目的为根据。众多的实质性依据都生长在法律目的之中，法官对证明责任分配进行例外‘造法’的过程实质上是一个法律发现运动。当然这里的‘法律’不仅包括成文法, 也包括不成文法不仅包括法律文字，更包括法律精神”。
2、笔者对“规范理论”的思考
在完善行政诉讼举证责任的路径问题上，笔者赞成规范理论的观点，即以“规范理论”作为行政诉讼举证责任分配的规则，即请求权人承担权利形成要件的证明责任, 请求权人的对方当事人承担权利妨碍、权利消灭和权利阻碍要件的证明责任的规则。因为在具体案件中权利形成的请求权人以及对方当事人较为明确，权利形成、权利妨碍、权利消灭、权利阻碍的事实易于区分，这样更有利于诉讼中举证责任的分配。相反，如果采用“谁主张，谁举证”作为一般规则来分配行政诉讼举证责任的话，由于要件事实通常可以从肯定或否定两个方面提出主张，则又会使举证责任陷入分配不明的混乱状态，又何谈完善该制度呢？比较而言，“规范理论”更具有明确性和可操作性。
当然，对于“规范理论”有人指出，该规则的目的在于通过为数不多的证明责任规则来解决行政诉讼举证责任分配问题，而行政诉讼形式复杂，种类多样，妄图采用一种规则来解决多种类的行政诉讼纠纷是不可取的。但是，笔者认为“规范理论”在历经时代的变迁，在大陆法系依然保持旺盛的生命力，众多新的规则也都是在规范理论的基础上进行修正的，对于行政诉讼举证责任制度起步不久的我国来说，更应该充分理解和运用该规则，以使我国的行政诉讼举证责任制度逐步完善。而针对上文的质疑，我认为规范理论作为一般规则而言，自然是不可能面面俱到，穷尽所有诉讼类型。所以要在规范理论的基础上，针对不同的诉讼类型具体分析诉讼中权利形成，权利妨碍以及消灭和阻碍事实的证明责任。
三、规范理论下授益行政行为诉讼举证责任分配
1、在行政登记和行政注册等只需行政机关进行“形式审查”的行政行为诉讼中，依据“规范理论”，相对人是积极要求权利形成、改变现状者，所以由原告对符合受益条件及对材料的真实性承担举证责任。在该类诉讼中，如果被告拒绝相关申请的，由被告承担权利妨碍要件的举证责任。上文案例一就属这一情形，应当由原告对材料的真实性负举证责任。
2、在行政确认和行政许可等需要行政机关对申请人申报材料的真实性作“实质审查”行政行为诉讼中,由于是否授予相对人相关权益取决于行政机关的审查，所以如果行政机关拒绝授予相对人权益，那么依据“规范理论”，行政机关是在主张权利妨碍要件事实，所以在诉讼中被告应当对拒绝授予的权利妨碍要件承担举证责任。原告对此不负举证责任。上文中案例二也是如此，对于材料的真实性由“实质审查”的行政机关负举证责任。
参考文献
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2 姜明安 主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2006年1月第2版；
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9 黄学贤：《形式作为而实质不作为行政行为探讨》，载《中国法学》2009年第5期；
