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湖北省人民政府


湖北省人民政府令第349号

湖北省行政效能监察试行办法


　　《湖北省行政效能监察试行办法》已经2011年12月5日省人民政府常务会议审议通过，现予公布，自2012年2月1日起施行。

省长　王国生

二〇一一年十二月十五日



　　第一条　为了规范行政效能监察工作，保持政令畅通，提高行政效能，依据《中华人民共和国行政监察法》等法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

　　第二条　本办法所称行政效能监察，是指县级以上人民政府监察机关（以下简称监察机关）依法对监察对象履行法定职责的效率、效益、效果等情况进行监督检查的活动。

　　第三条　县级以上人民政府应当加强对本行政区域内行政效能监察工作的领导，支持监察机关做好行政效能监察工作。

　　监察对象应当自觉接受监察机关的行政效能监察。

　　第四条　各级监察机关负责本行政区域内的行政效能监察工作。

　　上级监察机关应当对下级监察机关的行政效能监察工作进行指导和监督。

　　第五条　行政效能监察工作坚持实事求是、教育与惩处相结合、监督检查与制度建设相结合的原则。

　　第六条　监察机关依法开展行政效能监察工作，不受其他任何行政部门、社会团体和个人的干涉。

　　监察机关可以邀请人大代表、政协委员、特邀监察员或者其他人员参与行政效能监察工作。

　　第七条　监察机关应当建立健全行政效能举报制度。公民、法人或者其他组织对于任何妨碍行政效能的情形，有权向监察机关举报。

　　监察机关应当对举报事项和举报受理情况，以及与举报人相关的信息予以保密，保护举报人的合法权益。对实名举报的，监察机关应当将查处情况向举报人回复。

　　第八条　监察机关应当与有关部门建立行政效能监察、政务督查和目标考核联动工作机制。

　　第九条　监察机关根据本级人民政府和上一级监察机关的安排，确定年度行政效能监察工作计划。工作计划经本级人民政府批准后实施，并报上一级监察机关备案。

　　第十条　监察机关在行政效能监察工作中履行以下职责：（一）制定、实施行政效能监察工作计划和各项制度；（二）检查、调查处理影响行政效能的事项和行为；（三）组织开展行政效能考核评估；（四）受理行政效能举报；（五）总结、推广行政效能建设工作经验；（六）法律、法规、规章规定的其他职责。

　　第十一条　监察机关依法对下列对象实施行政效能监察：（一）本级人民政府各部门及其公务人员；（二）本级人民政府及其部门任命的其他人员；（三）下一级人民政府及其领导人员；（四）法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其从事公务的人员；（五）国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织及其从事公务的人员。

　　县级人民政府监察机关还对本辖区所属的乡级人民政府的公务员以及乡级人民政府任命的其他人员实施行政效能监察。

　　第十二条　监察机关对监察对象的下列事项开展行政效能监察：（一）遵守和执行相关法律、法规、规章和政策，以及人民政府的决定、命令的情况；（二）本级人民政府和上级主管部门布置的工作任务的完成情况；（三）行政管理活动中遵守行政程序的情况；（四）其他需要进行行政效能监察的事项。

　　第十三条　监察机关可以采取全面检查、专项检查、调查、考核评估和电子监察等方式，对监察对象进行行政效能监察。

　　第十四条　监察机关在行政效能监察过程中，可以采取以下措施：（一）要求监察对象提供与行政效能监察事项有关的文件、资料、财务账目及其他有关材料，进行查阅或者予以复制；（二）要求监察对象就行政效能监察事项涉及的问题作出解释和说明；（三）责令监察对象停止违反法律、法规、规章和行政纪律的行为；（四）依法可以采取的其他措施。

　　第十五条　监察机关应当建立行政效能监察事项立项制度。开展行政效能监察前，监察机关负责行政效能监察的工作机构应当填写立项申请表，报本级监察机关负责人批准。

　　重大行政效能监察事项的立项，应当报本级人民政府批准，并报上一级监察机关备案。

　　第十六条　监察机关开展全面检查和专项检查前，应当向监察对象送达行政效能监察通知书，但不宜提前通知的除外。

　　行政效能监察通知书应当载明检查的内容、时间和具体要求，并由本级监察机关负责人签发。

　　第十七条　监察机关开展检查或者调查时，应当成立由两名以上检查或者调查人员组成的检查或者调查组。检查或者调查人员开展检查或者调查时，应当出示相关工作证件。

　　第十八条　监察机关根据检查、调查和考核评估结果，依法作出监察决定或者提出监察建议，并以书面形式送达监察对象。

　　重要的监察决定或者监察建议应当报经本级人民政府同意，并报上一级监察机关备案。

　　第十九条　监察对象应当自收到监察决定或者监察建议之日起30日内将执行监察决定或者采纳监察建议的情况通报监察机关。

　　监察对象对监察决定不服或者对监察建议有异议的，按照国家有关规定办理。

　　第二十条　监察机关应当对监察对象执行监察决定和采纳监察建议的情况，进行督促检查。

　　第二十一条　监察对象违反本办法规定，有下列情形之一的，由其主管机关或者监察机关责令说明情况，限期整改，给予通报批评；情节较重的，给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员降级、撤职或者开除处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。（一）违反程序进行行政决策的；（二）对人民政府的决定、命令执行不力的；（三）因玩忽职守、失职渎职引发群体性事件的；（四）在行政管理活动中不作为、乱作为的；（五）未能按时完成本级人民政府和上级主管部门布置的工作任务的；（六）对有关举报应当受理而不受理，或者受理后不及时处理的；（七）其他影响行政效能的情形。

　　第二十二条　监察机关工作人员在行政效能监察工作中，滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第二十三条　本办法自2012年2月1日起施行。


结合《物权法》第二百二十六条谈以有限公司股权出质

王克


　　以有限公司股权出质融资目前已成为比较理想的担保融资方式，新《物权法》第二百二十六条第一款规定，以非证券登记结算机构登记的股权出质的，质权自工商行政管理部门办理出质登记时设立，而《担保法》第七十八条第三款规定：以有限责任公司的股份出质的，适用公司法股份转让的有关规定。质押合同自股份出质记载于股东名册之日起生效。对该两条款应如何衔接和理解，笔者作为经常处理公司法务的法律从业人员，提出如下见解。

　　综览《担保法》第四十一条（抵押合同自登记之日起生效）、第四十三条第一款（抵押合同自签订之日起生效）、第六十四条第二款（质押合同自质物移交于质权人占有时生效）、第七十八条第一款和第七十九条（质押合同自登记之日起生效）和第三款（质押合同自股份出质记载于股东名册之日起生效）的规定，可知《担保法》该些条款的弊端是混淆了以物为标的的担保合同自身效力与担保物权本身的设定力，造成了在经济交往实践中，债权人与担保人虽签订了担保合同，但担保人迟迟拖延、推诿、变相拒绝配合办理有关抵（质）押合同登记手续或拒绝移交质押物，继而在债务人债务到期未履行债务时以抵（质）押合同未生效拒绝承担担保责任，由此给债权人造成经济损失。担保人未配合办理有关抵（质）押合同登记手续或拒绝移交质押物，仅仅承担的是缔约过失责任，担保人仅就因债权人相信担保合同生效而最终未生效对债权人的信赖利益进行赔偿，难以切实维护债权人的利益。并且，在担保人未办理抵（质）押合同登记之前，由于担保合同未生效，尚无法产生合同约束力和敦促力，约束、敦促担保合同当事人共同配合办理有关登记或交付手续，这就成为一个虽签署担保合同但尚未获得担保物权的悖论。

　　而《物权法》的出台解决了上述《担保法》条款的弊端。《物权法》第六条、第九条、十四条、十五条、二十三条确立了区分担保合同的生效要件与担保物权设立要件的原则，即除非法律另有规定或当事人另由于约定，物权（担保物权）的设立，不动产以登记、动产以交付作为物权（担保物权）设立、变动的效力要件。《物权法》第十六章抵押权、第十七章质权也体现了上述原则精神。依据《物权法》担保物权的规定，当事人签订的担保合同符合合同法的生效要件的，担保合同即时生效，除非法律另有规定，办理抵（质）押登记或质物交付是担保物权的设立要件，也就是说担保人配合被担保人（债权人）办理有关登记或交付手续，是对生效担保合同的履约行为。如此，解决了《担保法》有关抵（质）押合同经登记才生效的弊病。担保合同当事人拒绝办理登记或交付手续的，应向被担保人承担违约责任，而我国《合同法》关于违约责任的规定贯彻的是“全部损失赔偿原则（填平原则）”、“实际履行原则”，即被担保人（债权人）可诉至法院要求实际履行担保合同（办理有关登记或交付手续），或者要求赔偿全部损失，而不仅是《担保法》上述分析的缔约过失责任赔偿，而是违约责任项下对全部应得履行利益的赔偿。

　　《物权法》第二百二十六条第一款规定，普通有限公司的股权出质自工商行政管理部门办理登记时设立，相比较《担保法》第七十八条第三款规定有限公司股权出质“质押合同自股权出质记载于股东名册之日起生效”，较好的解决了上述担保合同的生效要件与股权质权设立要件问题。另外需要说明的是，《担保法》第七十八条第三款关于有限公司股权出质记载于股东名册的规定，在《物权法》出台以前，实践中还遇到了其他弊病。笔者发现，绝大多数笔者接触到的有限公司根本就没有置备股东名册，经问询这些公司负责人，也不知道股东名册为何用，如有以有限公司股权出质事项，也一般是在临时制作的股东名册上记载股权出质事实。而该股东名册基于有限公司的封闭性和非公开性，根本无法被公司以外的第三人窥测，达不到物权的对外公示效力，更谈不上物权的公示公信效力了。更有甚者，由于有的有限公司管理混乱，该记载股权质押事实的股东名册还可能被遗失。如此，假设《物权法》出台前担保合同双方仅在公司股东名册上记载而未办理工商登记，如出质股权的潜在购买者调阅该公司工商档案，可能会获得该股权未有质押的错误信息，徒增交易成本和交易风险。

　　那么，《物权法》生效后，关于规定有限公司股权质押的《物权法》第二百二十六条第一款和《担保法》第七十八条第三款如何衔接适用呢。笔者认为，根据《物权法》第一百七十八条：担保法与本法的规定不一致的，适用本法的规定，可知《物权法》的生效实施，并没有对《担保法》予以废止，原《担保法》的规定继续有效，只是与《物权法》不一致的部分，适用《物权法》而已。故以有限公司股权出质，按照《担保法》第七十八条第三款规定，应该按照《公司法》七十二条股权转让的规定处理。对于有限公司股东之间质押股权的，除非公司章程另有规定，应视同股东之间股权转让，无需征求其他股东同意，直接办理股东名册记载和工商行政机关股权质押登记即可。而对于以有限公司股权出质给公司股东以外的第三人的，除非公司章程另有规定，应当经该有限公司其他股东过半数同意，具体操作应向公司其他股东发函征求意见，其他股东自接到通知之日起三十日内未答复的，视为同意质押；其他股东不同意质押的，应当收购该拟出质股权，不配合收购的，视为同意对第三人质押；其他股东同意收购的，出质人可将收到的股权转让款向中介机构或银行提存，然后由出质人和中介机构或银行向债权人出具担保函的形式进行担保（担保金额即为股权转让的变价款）。

　　由于《物权法》第二百二十六条第一款规定，以有限公司股权质押，在工商机关办理出质登记之日起设立质权。至于股东名册是否记载，笔者认为，出于有限公司管理方便，应该及时予以登载。但公司将股权质押事实未记载于股东名册但只要办理了工商登记，股权质押权当然设立。考虑到众多有限公司没有置备股东名册的意识，结合《物权法》规定，以有限公司股权质押，是否登记在有限公司股东名册，不在具有法律上的约束力要求，仅仅是对该公司的具有良好的管理意义而已。


作者单位：郑州宇通集团有限公司投资并购方向法律顾问
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